ปัญหาที่น่าพูดถึงและสนทนามากที่สุดปัญหาหนึ่งในช่วงน้ำท่วม คือ ความขัดแย้งในแนว “รอยต่อ” ระหว่างกรุงเทพมหานครกับจังหวัดรายรอบ (โดยเฉพาะปทุมธานีและนนทบุรีที่เป็นพรมแดนทางตอนเหนือของ กทม.)
กรุงเทพ vs ปริมณฑล
เราได้เห็นความขัดแย้งในทำนองว่า “คนนนท์/คนปทุม” เรียกร้องให้เปิดประตูน้ำ-คันกันน้ำเพื่อแบ่งเบาภาระน้ำไปยังเขตกรุงเทพอยู่บ่อยครั้ง นอกจากนี้ยังมีความขัดแย้งตามแนวตะเข็บระหว่างนักการเมืองท้องถิ่นในแต่ละพื้นที่ กรณีที่ชัดเจนที่สุดคงเป็นวิวาทะตามแนวคลองประปาระหว่างเขตดอนเมือง (กรุงเทพ) ที่นำโดยนายการุณ โหสกุล ส.ส. คนดัง และเทศบาลอำเภอปากเกร็ด ของจังหวัดนนทบุรีที่อยู่อีกฝั่งหนึ่งของคลองประปา
ส่วนคำพูดที่มีความหมายในเชิงสัญลักษณ์ที่สุดในเหตุการณ์น้ำท่วมพื้นที่กรุงเทพและปริมณฑลรอบนี้ คงหนีไม่พ้นคำพูดของ ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ บริพัตร ผู้ว่า กทม. ที่ว่า “ผมมีหน้าที่รับผิดชอบต่อชาว กทม. ไม่ใช่รับผิดชอบต่อคนทั้งชาติ” ที่ถูกวิจารณ์อย่างหนักจากสังคม
ถ้าพิจารณาให้ถี่ถ้วนแล้ว คำพูดของ ม.ร.ว.สุขุมพันธ์ ไม่มีอะไรผิดตามสภาพความเป็นจริง (อาจเข้าทำนอง “ถูกต้องไม่ถูกใจ”) เพราะ ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ มีอำนาจตามกฎหมายให้ดูแลได้เฉพาะพื้นที่ของ “จังหวัดกรุงเทพมหานครฯ” เท่านั้น ไม่สามารถข้ามฝั่งคลองประปาไปทำงานฝั่งนนทบุรี หรือบุกไปช่วยผันน้ำที่รังสิต ปทุมธานีได้
(ยกเว้นการส่ง-ขอความช่วยเหลือระหว่างหน่วยงาน ซึ่งในทางทฤษฎีทำได้ แต่ในทางปฏิบัติเราก็เห็น “ดราม่า” ระหว่าง กทม. กับ ศปภ. และกรมชลประทาน เรื่องการขอยืมเครื่องสูบน้ำมาแล้วหลายรอบเช่นกัน)
ม.ร.ว.สุขุมพันธุ์ ใช้อำนาจตามขอบเขตที่กฎหมายให้ไว้อย่างตรงไปตรงมา แต่ด้วยสภาพพื้นที่ของ “เขตเมือง” ในปัจจุบัน ที่เมืองขยายตัวข้ามเขตกรุงเทพมหานครไปยัง “ปริมณฑล” ข้างเคียงมานานมากแล้ว ไม่ว่าจะเป็นบ้านพักอาศัยหรืออาคารพาณิชย์ต่างแผ่ขยายไปทั่วทุกพื้นที่ว่างที่เหลืออยู่ และใน พ.ศ. นี้ เราแทบไม่สามารถแยกแยะความเป็นกรุงเทพฯ และปริมณฑล ได้จากพรมแดนธรรมชาติอีกแล้ว
แต่ “ขอบเขตอำนาจทางการปกครอง” ยังยึดติดกับพรมแดนจังหวัดเดิมๆ ที่กำหนดมานานนับร้อยปีอยู่เช่นเดิม ดังนั้น ต่อให้ผู้ว่า กทม. เป็นคนพรรคเดียวกับรัฐบาลในขณะนั้น ก็ไม่สามารถผสานงานความช่วยเหลือระว่างพื้นที่ “เมือง” ที่เกิดขึ้นจริงได้อย่างที่ควรจะเป็นอยู่ดี (ถึงแม้อาจจะราบรื่นขึ้นมาบ้างอีกสักนิด)
เพราะสุดท้ายแล้ว อุปสรรคที่สำคัญก็คือ การกำหนดเขตแดนทางปกครองไม่สะท้อนกับสภาพพื้นที่จริงๆ ของเมือง (มาตั้งนานแล้ว)
เขตนครหลวง (National Capital Region)
ปัญหาเรื่องเขตแดนของ “เมืองหลวง” กับพื้นที่รายรอบไม่ใช่ปัญหาเฉพาะที่เกิดกับประเทศไทยเท่านั้น ประเทศอื่นๆ หลายแห่งก็เจอปัญหานี้เช่นกัน
วิธีการแก้ปัญหาที่ตรงไปตรงมาที่สุดย่อมเป็นการปรับขอบเขตทางการปกครองเสียใหม่ ให้สอดคล้องกับสภาพของเมืองหลวงที่เกิดขึ้นจริง ซึ่งบางประเทศก็ตั้ง “เขตปกครองพิเศษ” สำหรับ “นครหลวง” ขึ้นมาเพื่อการนี้โดยเฉพาะ และคำเรียกหา “เขตนครหลวง” มีด้วยกันหลายชื่อ ไม่ว่าจะเป็น national capital region, capital territory, capital distric เป็นต้น
ส่วนมากแล้ว “เขตนครหลวง” มักตั้งขึ้นมาทีหลัง เพื่อรองรับการขยายตัวของนครหลวง-เมืองท่า-เมืองเศรษฐกิจขนาดใหญ่ของประเทศ ให้กระบวนการทางการปกครองสามารถครอบคลุมพื้นที่เมืองจริงๆ ของเขตนครหลวงที่มีขนาดใหญ่เหล่านี้ แต่บางครั้ง เขตนครหลวงที่ตั้งขึ้นมานานแล้วก็มีขนาดไม่พอเพียงกับเมืองในปัจจุบันเช่นกัน และบางประเทศต้องใช้วิธีขยายความร่วมมือไปยังพื้นที่ข้างเคียงด้วย
SIU ขอนำเสนอ “ตัวอย่าง” ของ “เขตนครหลวง” ในต่างประเทศ เพื่อแสดงให้เห็นรูปแบบการวางเขตการปกครองชนิดต่างๆ และอาจนำวิธีการแก้ปัญหาของประเทศอื่นๆ มาใช้เป็นต้นแบบแก่ประเทศไทยได้
อังกฤษ
ประเทศอังกฤษแบ่งเขตการปกครองเป็นหลายระดับ โดยระดับใหญ่ที่สุดคือ “ภาค” (region) จากนั้นจึงซอยย่อยลงมาเป็น “มณฑล” (county)
อังกฤษมี “ภาค” ทั้งหมด 9 ภาค ส่วนใหญ่มีชื่อเรียกตามทิศทางที่ภาคนั้นๆ ตั้งอยู่ เช่น ภาคตะวันออก ภาคตะวันออกเฉียงใต้ ภาคตะวันตกเฉียงใต้ ฯลฯ
การแบ่งพื้นที่ “ภาค” ทั้ง 9 ภาคของอังกฤษ ภาคลอนดอนเน้นด้วยสีแดง (ภาพจาก Wikipedia)
เขตนครหลวงของอังกฤษที่รายรอบกรุงลอนดอนนั้นมีสถานะเป็น “ภาค” ที่แบ่งออกมาเป็นเขตนครหลวงโดยเฉพาะ โดย “ภาค” ที่รายล้อมนครหลวงนี้มีชื่อเรียกอย่างเป็นทางการว่า Greater London ซึ่งครอบคลุมตัว “เมืองลอนดอน” และเมืองบริวารโดยรอบ (อาจเรียกเป็นภาษาไทยได้ว่า “ลอนดอนและปริมณฑล“)
การตั้งเขตนครหลวงลอนดอนมีขึ้นในปี ค.ศ. 1965 เพื่อตอบสนองการขยายตัวของเมืองลอนดอนเดิม ที่เคยกำหนดเขตไว้ตั้งแต่ปี 1855 โดยรวมตัวเมืองลอนดอน (City of London) เดิม เข้ากับบางส่วนของมณฑลที่อยู่ข้างเคียง ปัจจุบันเขตนครหลวงลอนดอนมีสภาท้องถิ่นของตัวเอง และเลือกนายกเทศมนตรีโดยตรง
ภาพแสดงเมืองต่างๆ ในเขต Greater London (ภาพจาก Wikipedia)
สหรัฐอเมริกา
คนไทยรู้จักกันดีว่าเมืองหลวงของสหรัฐอเมริกาคือ Washington D.C. ซึ่งเป็นเขตปกครองพิเศษขนาดเล็กที่มีสถานะเทียบเท่ากับ “รัฐ” (state) แต่ไม่ถูกนับเป็นหนึ่งใน 50 รัฐ (ด้วยเหตุผลว่าต้องการให้เป็นเขตพิเศษสำหรับรัฐบาลกลางได้ใช้ โดยไม่อิงหรือเอื้อประโยชน์ให้รัฐใดๆ)
แผนที่แสดงขอบเขตของ Washington D.C. (สีแดง) กับรัฐใกล้เคียง (ภาพจาก Wikipedia)
อย่างไรก็ตาม ในสภาพความเป็นจริง พื้นที่ใช้สอยในเขต Washington D.C. ไม่เพียงพอต่อการใช้งานในปัจจุบัน และเป็นผลให้หน่วยงานภาครัฐ บ้านพักอาศัยของข้าราชการ และสำนักงานต่างๆ ต้องขยายตัวไปยังพื้นที่ใกล้เคียง (ซึ่งเป็นพื้นที่ของรัฐอื่นคือแมรีแลนด์และเวอร์จิเนีย)
หน่วยงานด้านบริหารของรัฐบาลกลางสหรัฐจึงกำหนดเขตที่เรียกว่า Washington Metropolitan Area (หรือ Washington–Arlington–Alexandria หรือ National Capital Area) ขึ้นมาสำหรับอ้างอิงในแผนงานของภาครัฐ และใช้ในการสำรวจสถิติ/สำมะโนประชากรของพื้นที่บริเวณนี้
แผนที่แสดงขอบเขตของ Washington Metropolitan Area (สีเหลือง) เทียบกับ Washington D.C. (กรอบสี่เหลี่ยม)
ตามนิยามของสำนักงานสถิติสหรัฐ (ภาพจาก Wikipedia)
อย่างไรก็ตาม เขต Washington Metropolitan Area ไม่ได้รับการยอมรับในฐานะขอบเขตด้านการปกครองของสหรัฐอเมริกา (ซึ่งยังแยกตามขอบเขตของรัฐเช่นเดิม) แต่ก็มีองค์กรที่แสวงหาความร่วมมือภายในภูมิภาค Washington Metropolitan Area นี้เกิดขึ้นบ้างเช่นกัน เพื่อให้ความร่วมมือของการดำเนินกิจการภาครัฐต่างๆ รวดเร็วยิ่งขึ้น เช่น การวางแผนการจราจรในเขตเมืองหลวง เป็นต้น
อินเดีย
รูปแบบการปกครองของอินเดียจะคล้ายๆ กับสหรัฐอเมริกา คือประกอบด้วย “รัฐ” (state) และ “เขตปกครองพิเศษอื่นๆ” ที่เรียกว่า (union territories) โดยเมืองหลวงกรุงเดลี จะมีสถานะเป็น “เขตปกครองพิเศษ” เขตหนึ่ง แยกจาก “รัฐ” อื่นๆ ที่อยู่รายล้อม
แผนที่แสดงการแบ่งรัฐของอินเดีย (รัฐใช้ตัวเลข เขตการปกครองใช้ตัวอักษร) สำหรับเขตนครหลวงเดลีคือตัว F ในแผนที่ (Wikipedia)
เขตนครหลวงเดลี มีชื่อภาษาอังกฤษว่า National Capital Territory of Delhi มีสถานะเป็นเขตการปกครองอิสระที่ไม่ขึ้นกับรัฐใด (เหมือนกับกรุงวอชิงตันดีซีของสหรัฐ) อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุผลว่าขอบเขตของเมืองขยายตัวออกมาเรื่อยๆ ในปัจจุบัน ทำให้พื้นที่อยู่อาศัยของกรุงเดลีแผ่ขยายออกมายังพื้นที่ของรัฐอื่นที่อยู่ข้างเคียงด้วย
พื้นที่รอบๆ National Capital Territory of Delhi มประกอบด้วยพื้นที่บางส่วนของรัฐ 3 แห่งโดยรอบ โดยพื้นที่เมืองที่ขยายตัวออกไปนี้มีชื่อเรียกอย่างไม่เป็นทางการว่า National Capital Region
เกาหลีใต้
กรณีของเกาหลีใต้เป็นการแบ่งเขตการปกครองที่น่าสนใจ เพราะเกาหลีใต้แบ่งเขตการปกครองเป็น 3 แบบ ได้แก่
- จังหวัด (province หรือ “do” ตามภาษาเกาหลี)
- มหานคร (metropolitan city) สำหรับเมืองท่าขนาดใหญ่จำนวน 7 แห่ง (ที่คนไทยรู้จักกันดีอาจเป็น ปูซาน และอินชอน)
- นครพิเศษ (special city) ซึ่งก็คือนครหลวง โซล
เขตมหานคร/นครพิเศษ มีสถานะเทียบเท่ากับจังหวัด ในอดีต มหานครเหล่านี้เคยเป็นส่วนหนึ่งของจังหวัด แต่ก็ถูกแบ่งแยกออกมาเมื่อมีสภาพเศรษฐกิจที่เติบโตมากขึ้น การปกครองภายในเขตมหานครจะใช้การเลือกนายกเทศมนตรีโดยตรง มีวาระครั้งละ 4 ปี
การแบ่งเขตการปกครองของเกาหลีใต้ ได้แก่ จังหวัด (สีเขียว) มหานคร (สีชมพู) และเขตนครหลวง/นครพิเศษ กรุงโซล (สีแดง) – ภาพจาก Wikipedia
รูปแบบการแบ่งเขตการปกครองของเกาหลีใต้ถือว่าน่าสนใจในประเด็นเรื่องการขยายขอบเขตของเมืองที่เติบโต ออกมาเป็น “มหานคร” ที่สามารถปกครองตัวเองได้ แยกจากระบบจังหวัดตามปกติ
อย่างไรก็ตาม ในสภาพความเป็นจริง เขตเมืองที่อยู่รอบๆ นครหลวงโซลก็ใหญ่เกินเขตทางปกครองไปแล้วเช่นกัน โดยพื้นที่ครอบคลุม 3 เขต คือ นครหลวงโซล มหานครอินชอนที่อยู่ติดกัน และจังหวัดคยองกี (Gyeonggi) ที่รายรอบจังหวัดทั้งคู่
ชื่อเรียกของเขตนครหลวงอย่างไม่เป็นที่อยู่รอบๆ กรุงโซลคือ Seoul National Capital Area มีประชากรอาศัยรวมกันประมาณ 24.5 ล้านคน (เฉพาะในเขตโซลมี 10.2 ล้านคน) ถือเป็นเขตที่อยู่อาศัยรอบนครหลวง (metropolitan area) ที่ใหญ่เป็นอันดับสองของโลก รองจากเขตโตเกียว-โยโกฮามาของญี่ปุ่นเท่านั้น
อินโดนีเซีย
รูปแบบการปกครองของอินโดนีเซียใช้ระบบ “จังหวัด” (province) โดยเขตนครหลวงจาการ์ตาจะเรียกว่าเป็น “เขตปกครองพิเศษ” (Special Capital Region)
แผนที่แสดงการแบ่งเขตการปกครองของอินโดนีเซีย ซึ่งเขตนครหลวงพิเศษจาการ์ตา แสดงด้วยสีแดง (ภาพจาก Wikipedia)
จาการ์ตาถือเป็นเบจเมืองใหญ่ที่มีประชากรอาศัยมากเป็นอันดับ 6 ของโลก และประสบปัญหาเช่นเดียวกับเขตนครหลวงอื่นๆ ที่ประชากรล้นออกมายังเขตข้างเคียง โดยเขตเมืองที่อยู่รอบๆ จาการ์ตามีชื่อเรียกว่า Jabotabek ซึ่งเป็นชื่อเรียกอย่างเป็นทางการในการทำสำโนประชากรของอินโดนีเซีย
สรุป
จากตัวอย่างประเทศที่แสดงให้เห็นแล้วจำนวนหนึ่ง จะพบปัญหาใกล้เคียงกันเรื่องของ “เขตเมืองหลวง” ที่ไม่ตอบสนองต่อการขยายตัวของเมืองจริงๆ ซึ่งหลายประเทศก็ใช้ตั้ง “เขตปกครองพิเศษ” สำหรับนครหลวงขึ้นมาโดยเฉพาะ อย่างไรก็ตาม ในหลายกรณี “เขตปกครองพิเศษ” ก็ยังไม่ตอบสนองการขยายตัวของเมือง และจำเป็นต้องสร้างกรอบความร่วมมืออื่นๆ ขึ้นมาประสานงานระหว่างเขตปกครองพิเศษ และเขตราบรอบอีกต่อหนึ่ง
สำหรับกรณีของประเทศไทย ปัญหาความร่วมมือระหว่าง “เมืองหลวง” และ “ปริมณฑล” ก็แสดงให้เห็นในวิกฤตน้ำท่วมครั้งนี้ สังคมไทยที่ยังไม่มีบทเรียนเรื่องการจัดการเขตที่อยู่อาศัยในนครหลวงขนาดใหญ่มากนัก จึงอาจต้องพิจารณาวางแผนยุทธศาสตร์ระยะยาว เพื่อแก้ไขปัญหาเรื่องความร่วมมือข้ามพื้นที่ในอนาคต ไม่ว่าจะเป็นการตั้งเขต “กรุงเทพและปริมณฑล” ขึ่นมาอย่างเป็นทางการตามหลักการปกครองของราชการ หรือแนวทางอื่นๆ ที่เป็นไปได้