วีระศักดิ์ เครือเทพ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
และภาวิณี ช่วยประคอง คณะรัฐศาสตร์และรัฐประศาสนศาสตร์ มหาวิทยาลัยเชียงใหม่
และนักวิจัยแผนงานเครือข่ายข้อมูลการเมืองไทย www.tpd.in.th
วันที่ 24 พฤษภาคม 2554
บรรดาเราๆ ท่านๆ ที่ใช้ชีวิตและประกอบอาชีพในจังหวัดหนึ่งๆ เคยสงสัยหรือไม่ว่าท่านได้บริการจากรัฐคุ้มค่ากับเงินเสียภาษีที่ได้จ่ายไปหรือไม่? และเมื่อมองดูจังหวัดเพื่อนบ้านใกล้เคียง ประชาชนในจังหวัดนั้นๆ แบกรับภาระภาษีมากหรือน้อยกว่าจังหวัดของเรา? ลองพิจารณาข้อมูลการจัดเก็บภาษีอากรและการจัดสรรงบประมาณระดับจังหวัดในปีงบประมาณ 2553 พร้อมบทวิเคราะห์อย่างง่ายดังต่อไปนี้
1. ภาษีอากรที่รัฐบาลจัดเก็บจากจังหวัดต่างๆ และการจัดสรรงบประมาณลงสู่จังหวัด
[1]
ตารางที่ 1 ค่าเฉลี่ยภาษีที่จัดเก็บได้และการจัดสรรงบประมาณในจังหวัดต่าง ๆ ปีงบประมาณ 2553 (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
หากไม่นับรวมกรุงเทพมหานครแล้ว จังหวัดส่วนใหญ่สามารถระดมทรัพยากรในรูปของภาษีอากรให้แก่รัฐ ได้ประมาณ 1.14 หมื่นล้านบาทในปีงบประมาณ 2553 ซึ่งโดยเฉลี่ยแล้วเป็นสัดส่วนที่น้อยกว่าเงินงบประมาณที่รัฐบาลจัดสรรลงไปในพื้นที่จังหวัดนั้นๆ ซึ่งมีมูลค่าประมาณ 2.05 หมื่นล้านบาทโดยเฉลี่ยต่อจังหวัด สำหรับกรุงเทพมหานครนั้น ประชาชน (รวมถึงสถานประกอบการต่างๆ ที่ตั้งในพื้นที่ กทม.) ต้องแบกรับภาระภาษีมากกว่างบประมาณที่รัฐจัดสรรกลับคืนมาให้สูงกว่า 5 เท่าตัว ประเด็นที่น่าสนใจในเรื่องนี้ก็คือพรรคการเมืองต่าง ๆ เคยมีนโยบายที่ชัดเจนเกี่ยวกับการกระจายงบประมาณและภาระภาษีอากรที่เป็นธรรมระหว่างพื้นที่จังหวัดหรือไม่ อย่างไร?
2. จังหวัดใดที่ “ครองแชมป์” และ “ครองบ๊วย” ในการเก็บภาษีอากร?
จังหวัดใดที่จ่ายภาษีอากรให้แก่รัฐเป็นจำนวนเงินสูงที่สุดและต่ำที่สุด? ข้อมูลในตารางที่ 2 ต่อไปนี้แสดงให้เห็นว่ากรุงเทพมหานครสามารถสร้างรายได้ภาษีอากรให้แก่รัฐเป็นจำนวนเงินสูงที่สุดในปีงบประมาณ 2553 ซึ่งสามารถจัดเก็บภาษีอากรได้ประมาณ 9.14 แสนล้านบาท ตามด้วยจังหวัดชลบุรี ระยอง สมุทรปราการ และปทุมธานี ซึ่งจังหวัดเหล่านี้ต่างเป็นฐานที่ตั้งของธุรกิจอุตสาหกรรมที่สำคัญของประเทศ จึงสามารถสร้างรายได้ให้แก่รัฐได้อย่างเป็นกอบเป็นกำ
ในทางตรงกันข้าม จังหวัดแม่ฮ่องสอน ระนอง และสตูล จัดเก็บภาษีอากรได้ต่ำที่สุด ซึ่งมีจำนวนระหว่าง 543.8 ถึง 710.8 ล้านบาทในปีเดียวกัน จึงเห็นได้ว่ามีขนาดที่แตกต่างกับรายได้ภาษีอากรของกรุงเทพมหานครราว 1,682 เท่าตัว ประเด็นสำคัญในเรื่องนี้ก็คือพรรคการเมืองต่างๆ มีนโยบายที่ชัดเจนในการพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ และฐานภาษีอากรให้แก่จังหวัดต่างๆ ที่อยู่รั้งท้ายตาราง เพื่อให้เกิดความเจริญทัดเทียมกันกับจังหวัดอื่นๆ หรือไม่
ตารางที่ 2 จังหวัดที่จ่ายภาษีอากรสูงที่สุดและต่ำที่สุด 5 อันดับแรกในปีงบประมาณ 2553 (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
3. จังหวัดใด “ได้รับงบประมาณ” มากกว่า “จ่ายภาษีอากร” ให้แก่รัฐ?
จังหวัดใดได้รับงบประมาณมากกว่าจานวนเงินภาษีอากรที่จ่ายให้แก่รัฐ? ข้อมูลในตารางที่ 3 แสดงให้เห็นว่าจังหวัดอำนาจเจริญได้รับการจัดสรรงบประมาณจากรัฐราว 9.7 พันล้านบาทในปีงบประมาณ 2553 ซึ่งเป็นจำนวนเงินที่สูงกว่าภาษีอากรที่จัดเก็บได้ในจังหวัดราว 13 เท่าตัว ในทำนองเดียวกัน จังหวัดนราธิวาส นครพนม และแม่ฮ่องสอนได้รับงบประมาณในสัดส่วนที่สูงกว่าเงินภาษีอากรที่นาส่งให้แก่รัฐราว 12 เท่าตัว
ตารางที่ 3 จังหวัดที่ได้รับงบประมาณมากกว่าจ่ายภาษีอากรให้แก่รัฐใน 5 ลำดับแรก ปีงบประมาณ 2553 (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
ประเด็นที่ควรพิจารณาก็คือการที่รัฐจัดสรรงบประมาณให้แก่จังหวัดเหล่านี้ในจำนวนที่สูงกว่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้จากแต่ละจังหวัด มีวัตถุประสงค์เพื่อช่วยลดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจระหว่างจังหวัดอย่างจริงจังหรือไม่? การจัดสรรงบประมาณลงสู่จังหวัดมีความสอดคล้องกับนโยบายในการแก้ไขปัญหาเร่งด่วนของจังหวัดต่างๆ หรือไม่? หรือว่าแท้จริงแล้วการจัดสรรงบประมาณลงสู่จังหวัดต่างๆ เกิดขึ้นเพราะอาศัย “สายสัมพันธ์ทางการเมือง” ระหว่างรัฐบาลและนักการเมืองที่มีฐานเสียงในชุมชนท้องถิ่นเป็นสาคัญ?
4. จังหวัดใด “จ่ายภาษีอากร” มากกว่า “ได้รับงบประมาณ” จากรัฐ?
หากตั้งคำถามว่าการกระจายภาระภาษีระหว่างจังหวัดต่างๆ มีความ “เป็นธรรม” ตามหลักผลประโยชน์ที่ได้รับหรือไม่ เราอาจพิจารณาได้จากจำนวนภาษีอากรที่จังหวัดหนึ่งๆ ได้จ่ายให้แก่รัฐเปรียบเทียบกับขนาดของงบประมาณที่ได้รับการจัดสรรให้ ข้อมูลในตารางที่ 4 ชี้ให้เห็นว่าจังหวัดที่เป็นฐานที่ตั้งหลักในทางเศรษฐกิจและอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ โดยเฉพาะระยอง กรุงเทพมหานคร และชลบุรี จะต้องแบกรับภาระภาษีอากรประเภทหลัก ในสัดส่วนที่สูงกว่าจังหวัดอื่นๆ โดยที่จังหวัดเหล่านี้มีสัดส่วนของการนำส่งรายได้ให้แก่รัฐสูงกว่าจำนวนเงินงบประมาณที่ได้รับในปี 2553 ราว 3 ถึง 7 เท่าตัว
ตารางที่ 4 จังหวัดที่จ่ายภาษีมากกว่าเงินงบประมาณที่ได้รับจากรัฐใน 5 ลำดับแรก ปีงบประมาณ 2553 (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
ประเด็นที่ชวนให้สามารถตั้งคำถามต่อพรรคการเมืองทั้งในระดับชาติและพรรคการเมืองระดับภูมิภาคก็คือการกระจายภาระภาษีระหว่างจังหวัดต่าง ๆ มีความเป็นธรรม (tax fairness) หรือไม่ จังหวัดหนึ่งๆ ได้แบกรับภาระภาษีอากรแทนจังหวัดอื่นๆ ในสัดส่วนที่สูงเกินไปหรือไม่? และพรรคการเมืองต่างๆ มีนโยบายที่ชัดเจนในการจัดสรรงบประมาณกลับคืนสู่จังหวัดที่เป็นแหล่งกำเนิดของภาษีในสัดส่วนที่สูงขึ้นหรือไม่?
ประเด็นเรื่องความเป็นธรรมในการกระจายภาระภาษีและผลประโยชน์จากการพัฒนานับว่ามีความสำคัญยิ่งในการกำหนดแผนงบประมาณและนโยบายภาษีอากรของรัฐบาลระหว่างพื้นที่จังหวัด ยกตัวอย่างเช่น หากเราเปรียบเทียบจังหวัดสุพรรณบุรีกับฉะเชิงเทราแล้ว ทั้งสองจังหวัดนี้มีที่ตั้งห่างจากกรุงเทพมหานครเป็นระยะทางที่ใกล้เคียงกัน (ราว 80-90 กิโลเมตร) แต่มีความเจริญในการพัฒนาถนนและเส้นทางการจราจรทางบกที่แตกต่างกัน ในปีงบประมาณ 2553 นั้น จังหวัดสุพรรณบุรีได้รับการจัดสรรงบประมาณในการพัฒนาด้านต่างๆ ประมาณ 2.17 หมื่นล้านบาท ในขณะที่ประชาชนและภาคธุรกิจในจังหวัดร่วมกันแบกรับภาระภาษีเพียงประมาณ 2.69 พันล้านบาท ในทางตรงกันข้าม จังหวัดฉะเชิงเทรานำส่งภาษีให้แก่รัฐในปีงบประมาณ 2553 ราว 2.83 หมื่นล้านบาท แต่กลับได้รับงบประมาณเพื่อนำมาใช้ในการพัฒนาจังหวัดเพียง 1.77 หมื่นล้านบาทเท่านั้น (ดูข้อมูลจากตารางที่ 5)
ตารางที่ 5 ข้อมูลภาษีอากรและงบประมาณของจังหวัดสุพรรณบุรีและฉะเชิงเทรา ปีงบประมาณ 2553 (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
สิ่งที่ควรพิจารณาในเรื่องนี้ก็คือหากจังหวัดฉะเชิงเทราได้รับงบประมาณเพิ่มขึ้น โดยให้มีจำนวนเงินใกล้เคียงกับเม็ดเงินภาษีอากรที่รัฐจัดเก็บได้ในจังหวัดแล้ว จะทำให้จังหวัดฉะเชิงเทราเปลี่ยนแปลงไปเช่นใด? นักการเมืองที่อาสาเข้ามาบริหารประเทศได้พิจารณาถึงมาตรการลดความแตกต่างเหลื่อมล้ำในการแบกรับภาระภาษีและการกระจายผลประโยชน์จากการพัฒนาอย่างไรเพื่อให้ประชาชนในแต่ละจังหวัดมีความรู้สึกว่าได้รับ “ความเป็นธรรม” ในทางภาษีอากร?
5. ภาระภาษีอากรต่อระดับรายได้ของประชากร
จังหวัดที่รวยและจนแบกรับภาระภาษีอากรในสัดส่วนที่แตกต่างกันหรือไม่? ตารางที่ 6 แสดงสัดส่วนภาระภาษีต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัด (gross provincial products: GPP) ซึ่งทั้งประเทศมีค่าเฉลี่ยประมาณร้อยละ 8.2 ของ GPP ในกรณีของกรุงเทพมหานครจังหวัดเดียวนั้นแบกรับภาระภาษีในสัดส่วนที่สูงถึงร้อยละ 47.1 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมของกรุงเทพมหานคร
ตารางที่ 6 จังหวัดที่มีภาระภาษีต่อผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัด (gross provincial products) สูงและต่ำที่สุด (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
ทั้งนี้ จังหวัดที่แบกรับภาระภาษีอากรเมื่อเทียบกับผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัดในสัดส่วนที่สูงที่สุด 5 อันดับแรก (ไม่นับรวมกรุงเทพมหานคร) ได้แก่ ชลบุรี นนทบุรี ปทุมธานี ระยอง และขอนแก่น ซึ่งมีสัดส่วนการแบกรับภาระภาษีอากรระหว่างร้อยละ 21 ถึงร้อยละ 32 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัด โดยที่จังหวัดเหล่านี้ตั้งอยู่ในภาคกลางและตะวันออก ในทางกลับกัน จังหวัดที่แบกรับภาระภาษีต่อรายได้ของจังหวัดในสัดส่วนที่ต่ำที่สุด 5 อันดับได้แก่ สตูล พังงา ยะลา กระบี่ และระนอง ซึ่งแบกรับภาระภาษีโดยเฉลี่ยราวร้อยละ 2 – 3 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัดเท่านั้น พึงสังเกตว่าจังหวัดเหล่านี้ตั้งอยู่พื้นที่ภาคใต้ทั้งสิ้น ซึ่งเป็นฐานเสียงสำคัญของพรรคการเมืองพรรคใหญ่พรรคหนึ่งในปัจจุบัน
ประเด็นคำถามในเรื่องนี้ก็คือการกระจายภาระภาษีอากรระหว่างจังหวัด (และอาจรวมถึงระหว่างภูมิภาค) มีความเป็นธรรมมากน้อยเพียงใด? พรรคการเมืองที่อาสาเข้ามารับใช้ประเทศชาติบ้านเมืองควรมีนโยบายที่ชัดเจนในเรื่องนี้กันอย่างไรหรือไม่?
6. การเมืองเรื่องภูมิภาคนิยม
พรรคการเมืองต่างๆ ในปัจจุบันต่างพยายามสร้างกระแส “ภูมิภาคนิยม” โดยมักกล่าวอ้างว่าหากประชาชนในภาคนั้นจังหวัดนั้นเลือกพรรคแล้ว จะนำงบประมาณกลับคืนมาสู่จังหวัดให้มากขึ้น คำกล่าวอ้างนี้เป็นจริงมากน้อยเพียงใด ลองพิจารณาข้อมูลภาระภาษีและขนาดงบประมาณของจังหวัดต่างๆ ในแต่ละภูมิภาคดังนี้
ตารางที่ 7 ภาระภาษีและงบประมาณของจังหวัดในแต่ละภูมิภาค ปีงบประมาณ 2553 (ที่มา : คำนวณโดยผู้เขียน)
จากข้อมูลตารางที่ 7 จะเห็นได้ว่ากรุงเทพมหานครและจังหวัดต่างๆ ในภาคกลาง แบกรับภาระภาษีต่อ GPP ในสัดส่วนที่สูงกว่าภูมิภาคอื่นๆ แต่กลับได้รับงบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัดในระดับที่ต่ำกว่าจำนวนเงินภาษีที่ส่งเป็นรายได้ให้แก่รัฐ ในทางกลับกัน จังหวัดต่างๆ ในภาคใต้ ภาคเหนือ และภาคตะวันออกเฉียงเหนือแบกรับภาระภาษีอากรของรัฐในสัดส่วนที่ต่ำกว่าร้อยละ 8 ของผลิตภัณฑ์มวลรวมรายจังหวัด อีกทั้งยังได้รับงบประมาณเพื่อการพัฒนาจังหวัดในสัดส่วนที่มากกว่าเงินภาษีที่จัดเก็บได้ในจังหวัดนั้นๆ ราว 4 ถึง 6 เท่าตัว
ข้อมูลดังกล่าวข้างต้นอาจช่วยอธิบายได้ว่าทำไมนโยบายที่มีลักษณะประชานิยมมักจะ “ขายได้” ในบางพื้นที่บางภูมิภาคที่ประชาชนมักมองเห็นว่าจะได้รับประโยชน์จากนโยบายของรัฐมากกว่าเงินภาษีที่ต้องจ่าย ในขณะที่ประชาชนคนเมืองหลวงมักจะตั้งข้อกังขาเกี่ยวกับความเหมาะสมและความจำเป็นนโยบายหาเสียงแบบลดแลกแจกถามของพรรคการเมืองต่างๆ ทั้งนี้อาจเป็นเพราะคนเมืองหลวง “รับรู้” ถึงภาระภาษีอากรที่พวกเขาได้จ่ายให้แก่รัฐ มีปริมาณที่สูงกว่าบริการที่ได้รับจากรัฐนั่นเอง
ดังนั้น ประชาชนควรตั้งคำถามเพื่อให้พรรคการเมืองต่างๆ ชี้แจงแถลงไขใน 2 กรณี (1) สำหรับจังหวัดที่ประชาชนจ่ายภาษีอากรน้อยกว่าบริการที่ได้รับจากรัฐ จะต้องตั้งคำถามต่อพรรคการเมืองอย่างตรงไปตรงมาว่านโยบายต่างๆ ที่ได้หาเสียงไว้นั้น จะมีเงินงบประมาณมาดาเนินการได้จริงหรือไม่ เพราะถ้าหากไม่มีการนำเงินภาษีที่จัดเก็บได้จากจังหวัดอื่นๆ มาอุดหนุนให้แล้ว จังหวัดนั้นๆ ก็คงจะไม่ได้รับบริการจริงๆ ตามที่พรรคการเมืองได้หาเสียงไว้เนื่องจาก “ไม่มีงบประมาณ” และ (2) ในกลุ่มจังหวัดที่ประชาชนได้จ่ายภาษีให้แก่รัฐในปริมาณที่สูงกว่าบริการที่ได้รับกลับคืนนั้น ประชาชนสามารถตั้งข้อสังเกตได้ว่าพรรคการเมืองต่างๆ มีนโยบายการใช้เงินภาษีอากรของเขาได้อย่างคุ้มค่าและสามารถนำไปสู่การกระจายประโยชน์แห่งการพัฒนาที่ทั่วถึงและเป็นธรรมมากขึ้นต่อผู้เสียภาษีในจังหวัดได้อย่างไร
กล่าวโดยสรุป ข้อมูลและประเด็นวิเคราะห์ต่างๆ ที่นาเสนอข้างต้นให้แง่มุมและข้อสังเกตที่พวกเราคนไทยในฐานะที่เป็นผู้ที่มีสิทธิ์มีเสียงคนหนึ่งสามารถนำไปตั้งคำถามต่อบรรดาพรรคการเมืองที่ต่างเสนอตัวเข้ามาบริหารประเทศชาติว่ามีแนวนโยบายที่ชัดเจนในเรื่องเหล่านี้มากน้อยเพียงใด หากพรรคการเมืองไม่มีคำตอบที่เป็นรูปธรรมแล้วไซร้ ให้พึงระลึกว่าพรรคการเมืองเหล่านี้กำลัง “ขายฝัน” ให้แก่พวกเรา และไม่ควรเปิดโอกาสให้เข้ามารับผิดชอบการบริหารบ้านเมืองแต่อย่างใด
[1] ภาษีอากรดังกล่าวหมายถึงเงินรายได้ภาษีอากรของรัฐที่จัดเก็บโดยกรมสรรพากร กรมสรรพสามิต และกรมศุลกากร ในปีงบประมาณ 2553 ส่วนงบประมาณในพื้นที่จังหวัดได้แก่งบประมาณที่จัดสรรให้แก่ส่วนราชการภูมิภาคในจังหวัด งบจังหวัด และงบประมาณของหน่วยงานราชการส่วนกลางที่จัดสรรกระจายไปตามสัดส่วนของประชากรในแต่ละจังหวัด
หมายเหตุ
งานเขียนในชิ้นนี้ได้รับการสนับสนุนจากแผนงานวิจัยเพื่อการตรวจสอบข้อมูลทางสังคม โดยใช้ข้อมูลจากแหล่งต่างๆ ดังนี้
1) Gross Provincial Products Per Capita จากสานักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ เข้าดูจาก http://www.nesdb.go.th/econSocial/macro/gpp_data/index.html
2) ข้อมูลผลการจัดเก็บรายได้กรมสรรพากร เข้าดูจาก http://www.rd.go.th/publish/39496.0.html
3) ข้อมูลผลการจัดเก็บรายได้กรมสรรพสามิต เข้าดูจาก https://edweb.excise.go.th/stastw/LevyByRegionOfYearAction.do
4) ข้อมูลผลการจัดเก็บรายได้กรมศุลกากร เข้าดูจากสานักงานเศรษฐกิจการคลัง http://www.fpo.go.th/FPO/index2.php?mod=Content&file=contentview&contentID=CNT0005816&categoryID=CAT0000674