Practical Report ฝ่ายที่สาม ไม่ใช่มือที่สาม, และการยุติความขัดแย้งภายในรัฐ (ตอนที่ 2 ซีรีส์ สงครามกลางเมือง)

แบ๊งค์ งามอรุณโชติ
นักเศรษฐศาสตร์, มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า (ธนบุรี)

ผมได้เคยเขียนบทความที่ชื่อ สงครามกลางเมือง ภูเขา คนหนุ่ม: สงครามเกิดเพราะมันมีโอกาส ไปแล้วเพื่ออธิบายถึงทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ว่าด้วยสงครามกลางเมือง (the economic theory of civil war) หัวใจของทฤษฎีก็เพื่อที่จะอธิบายว่าสงครามกลางเมืองเกิดขึ้นมาได้อย่างไร และมีปัจจัยทางเศรษฐกิจ สังคม การเมือง หรือภูมิศาสตร์อะไรบ้างที่กำหนดโอกาสเกิดสงครามกลางเมือง

ในบทความนี้จะกล่าวถึงประเด็นที่แตกต่างออกไป, คือกล่าวถึง “ทฤษฎีว่าด้วยการแทรกแซงความขัดแย้งภายในรัฐ” ซึ่งหัวใจของทฤษฎีนี้พยายามที่จะหาคำอธิบายว่า ความขัดแย้งภายในรัฐต่างๆ จะมีโอกาสยุติได้โดยวิธีการใดบ้าง? และด้วยความน่าจะเป็นที่จะประสบความสำเร็จแค่ไหน?1 ในกรณีที่มีการแทรกแซงจากฝ่ายที่สามเข้า มายุ่งเกี่ยว โดยเลือกเอาบทความวิชาการเรื่อง Conditions of successful third-party intervention in intrastate conflicts ของ Patrick M. Regan ปี 1996 เป็นเค้าโครงหลักในการเล่าเรื่อง

ภาพจำลองเหตุการณ์สงครามกลางเมืองในสหรัฐอเมริกา

ภาพจำลองเหตุการณ์สงครามกลางเมืองในสหรัฐอเมริกา

“ถ้าจะนิยามอย่างง่ายที่สุด สงครามกลางเมืองคือการสู้รบด้วยกำลังอาวุธระหว่างคู่ขัดแย้งอย่างน้อยสอง ฝ่ายที่เกิดขึ้นภายในขอบเขตของรัฐชาติหนึ่ง (internal, intra-national) โดยคู่ขัดแย้งหลักเป็นพลเมืองในชาติเดียวกันเอง ทั้งนี้คู่ขัดแย้งอาจจะได้รับการสนับสนุนทางการเงินหรือทางทหารจากภายนอก ประเทศก็ได้…” (ประจักษ์ ก้องกีรติ, 2553: 55) จากนิยามนี้จะเห็นว่าสงครามกลางเมืองสามารถที่จะใช้ในความหมายที่เป็น สงครามภายในรัฐ (intrastate conflict) ชนิดหนึ่งได้เช่นเดียวกัน

สิ่งแรกที่จะทำให้การวิเคราะห์เรื่องความขัดแย้งภายในรัฐ (intrastate) เกิดมุมมองที่ชัดเจนคือ การนิยามสภาวะความขัดแย้งภายในรัฐให้ชัดว่ามีลักษณะอย่างไร Small and Singer (1982) เสนอหลักเกณฑ์ 3 ประการเพื่อนิยามความขัดแย้งภายในรัฐ นั่นคือ 1. การเผชิญหน้ากันต้องเกิดขึ้นภายในรัฐ 2. คู่ขัดแย้งด้านหนึ่งจำเป็นต้องอยู่ในอำนาจรัฐ และ 3. ฝ่ายต่อต้านรัฐมีความสามารถที่จะเผชิญหน้ารัฐได้อย่างยืดเยื้อ

ความขัดแย้งที่เกิดภายในรัฐนี้หากจะแบ่งแยกย่อยลงไปอีกก็จะแบ่งได้เป็นสาม ประเภทด้วยกันคือ 1. ความขัดแย้งทางชาติพันธุ์ (ethnically) 2. ความขัดแย้งทางศาสนา (religiously) และ 3. ความขัดแย้งทางอัตลักษณ์ (ideologically) ซึ่งอัตลักษณ์ที่ว่านี้หมายถึงได้ทั้งอัตลักษณ์ทางการเมืองและเศรษฐกิจ เช่น ความขัดแย้งทางชนชั้นถือเป็นความขัดแย้งทางอัตลักษณ์เช่นเดียวกัน

สาเหตุที่ต้องแยกวิเคราะห์ความขัดแย้งภายในรัฐออกเป็นประเภทต่างๆก็เพราะ สาเหตุที่แตกต่างกันส่งผลต่อความสำเร็จในการแทรกแซงให้เกิดการยุติสงความขัด แย้งภายในรัฐอย่างมีนัยสำคัญ กล่าวคือ โดยทั่วไปแล้วความขัดแย้งทางด้านชาติพันธุ์และศาสนาจะคลี่คลายได้ง่ายกว่า ความแตกต่างทางอัตลักษณ์การเมืองและเศรษฐกิจ (โอกาสประสบความสำเร็จในการยุติความขัดแย้งภายในรัฐกรณีขัดแย้งทาง ชาติพันธุ์อยู่ที่ราว  17% ทว่าการแก้ไขปัญหาทางอัตลักษณ์จะมีโอกาสประสาบความสำเร็จเพียง 12% เท่านั้น)

วิธีการของฝ่ายที่สามใช้เพื่อเข้ามาแทรกแซงให้ความขัดแย้งภายในรัฐยุติลงก็ เป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่สำคัญ, ฝ่ายที่สามซึ่งอาจจะเป็นประเทศอื่นๆ หรือองค์กรโลกบาลอย่างองค์กรสหประชาชาติ สามารถที่จะแทรกแซงสงครามกลางเมืองได้โดยการ 1. เป็นคนกลางเจรจา 2. ใช้กำลังทหาร 3. ใช้นโยบายทางเศรษฐกิจ และ 4. วิธีการผสมผสาน ซึ่งวิธีการเจรจาจะถูกตัดออกไปจากการพิจารณาในบทความชิ้นนี้เนื่องจากมีการ ศึกษามามากพอสมควรแล้วอย่างเช่นงานของ Frida Möller, Karl DeRouen Jr., Jacob Bercovitch, Peter Wallensteen (2007) ซึ่งพูดถึงการแทรกแซงสงครามกลางเมืองในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ เป็นต้น

ในส่วนของการใช้กำลังทหารและนโยบายทางเศรษฐกิจ (เช่นการคว่ำบาตรทางการค้า) นั้นถ้าพิจารณาถี่ถ้วนก็จะพบว่าเป็นนโยบายที่ประสานกัน (complementary policy) คือถ้าใช้อย่างใดอย่างหนึ่งจะประสบผลไม่มากเท่ากับการใช้ทั้งสองประการพร้อม กัน เพราะหากใช้กำลังทหารหรือนโยบายทางเศรษฐกิจโดยลำพังจะมีโอกาสยุติความขัด แย้งภายในรัฐในรัฐได้เพียง 11% เท่านั้นเมื่อเทียบกับนโยบายผสมผสานที่จะช่วยทำให้ความน่าจะเป็นในการยุติ ความขัดแย้งภทยในรัฐเพิ่มขึ้นมาอยู่ที่ 31%

ทั้งนี้จะต้องใช้นโยบายทางทางหารและเศรษฐกิจให้เหมาะแก่สถานการณ์ด้วย กล่าวคือ หากต้องการปรามพฤติกรรมบางอย่างก็ควรใช้กำลังทหาร แต่ถ้าต้องการส่งเสริมทิศทางที่ดำเนินมาอย่างถูกต้องแล้ว การใช้นโยบายทางเศรษฐกิจย่อมเหมาะสมกว่า เป็นต้น, การใช้นโยบายทางทหารและทางเศรษฐกิจที่เหมาะสมจะไปเพิ่มต้นทุนในการก่อสงคราม ให้แก่คู่ขัดแย้ง (นโยบายทหาร) และ เพิ่มประโยชน์ที่จะได้รับหากยุติสงครามลง (นโยบายเศรษฐกิจ)

นอกจากวิธีการแทรกแซงแล้ว การเลือกที่จะสนับสนุนผ่านใดฝ่ายหนึ่งในคู่ขัดแย้งก็มีผลต่อความสำเร็จด้วย ในทางทฤษฎีแล้วรัฐบาลโดยเฉพาะรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง มักมีฐานความชอบธรรม มากกว่ากลุ่มต่อต้าน (opposition side) การสนับสนุนรัฐบาลในการต่อสู้หรือเจรจาจึงมักนำมาซึ่งความสำเร็จที่สูงกว่า การสนับสนุนกลุ่มต่อต้านอย่างมาก คือหากสนับสนุนรัฐบาลจะมีโอกาสสำเร็จราว 23% ในทางกลับกันจะมีโอกาสสำเร็จเพียง 8% เท่านั้น

ดังที่กล่าวไปบ้างแล้วถึงเรื่องต้นทุนของความขัดแย้งภายในรัฐ, ต้นทุนส่วนที่ใหญ่ที่สุดประการหนึ่งก็คือการสูญเสียชีวิตจากการต่อสู้ นัยนี้ จำนวนผู้บาดเจ็บเสียชีวิตจึงควรที่จะมีผลต่อการตัดสินใจสู้รบยืดเยื้อ และความสำเร็จของการแทรกแซงโดยฝ่ายที่สามเพื่อยุติสงครามด้วย

ในทางทฤษฎี, ยิ่งมียอดผู้เสียชีวิตบาดเจ็บเพิ่มสูงขึ้นมากเท่าไหร่ โอกาสที่ฝ่ายที่สามจะเข้ามาเจรจาสันติภาพได้สำเร็จย่อมน้อยลงเรื่อยๆ จากหลายสาเหตุด้วยกัน เช่น ต้นทุนที่จะเสียชีวิตเพิ่มขึ้นมีน้อยแล้ว (ความทุกข์จากการสูญเสียเพิ่มในอัตราที่ลดลง – พอรบจนบาดเจ็บล้มตายไปมากแล้วก็รู้สึกด้านชาและเจ็บปวดกับความสูญเสียน้อยลง แต่มุ่งเอาชนะเพื่อชดเชยให้กับความสูญเสียเหล่านั้นมากขึ้น) เป็นต้น และจากการทำนายโดยแบบจำลองทางเศรษฐศาสตร์ (เศรษฐมิติ) พบว่าหากมีผู้เสียชีวิตบาดเจ็บ 200 คน โอกาสที่ฝ่ายที่สามจะแทรกแซงสำเร็จมี 15% แต่ถ้ามีผู้เสียชีวิตถึง 500,000 คนโอกาสจะลดลงเหลือเพียง 11% เท่านั้น และหากมีผู้เสียชีวิตมากกว่านี้ก็จะยิ่งมีโอกาสแห่งความสำเร็จน้อยลงไป เรื่อยๆ

อีกประเด็นหนึ่งที่งานของ Regan (1996) กล่าวถึงขึ้นมาแต่ไม่ได้วิเคราะห์ต่อไปให้ลึกซึ่งมากมายนักก็คือ เรื่องการเข้ามาแทรกแซงของฝ่ายที่สาม ว่ามีใครบางเป็นผู้เล่นหลัก ผลพบว่าฝ่ายที่สามหลักๆที่มีบทบาทในการเข้ามาช่วยจัดการสงครามกลางเมืองให้ ยุติลงทั่วโลกนั้นมีประเทศใหญ่ๆ อย่างอเมริกา รัสเซีย สหประชาชาติ ฝรั่งเศส อังกฤษ จีน และ คิวบา เรียงตามลำดับจากมากไปหาน้อย

เรื่องชวนคิด (ที่ Regan, 1996 ไม่ได้กล่าวไว้) ก็คือ… ผู้อ่านทุกท่านคิดว่าการเข้ามาแทรกแซงเพื่อยุติสงครามกลางเมืองของประเทศ เหล่านี้ (หากไม่นับสหประชาชาติ) เป็นไปด้วยความรู้สึกที่ต้องการจะคืนสันติภาพให้แก่โลกอย่างตรงไปตรงมาหรือ มีประเด็นอื่นแอบแฝงอยู่ด้วย? จากประสบการณ์ในการศึกษาเรื่องเศรษฐศาสตร์การเมืองระหว่างประเทศ (อันน้อยนิดของผู้เขียน) พบว่าการแทรกแซงเหล่านี้ “มักจะ” มีนัยทางการเมืองอย่างเข้มข้น มากกว่าจะเป็นเพียงความหวังดี

ยกตัวอย่างเช่น เรื่องการให้เงินช่วยเหลือในประเทศที่อดอยาก แท้ที่จริงแล้วการให้เงินช่วยเหลือส่วนใหญ่ทั่วโลกเกิดขึ้นโดยการที่ประเทศ อดีตอาณานิคมโอนเงินเพื่อช่วยเหลือซึ่งกันและกันเอง มากกว่าที่จะโอนไปให้แก่ประเทศยากจนที่สุดจริงๆ (Alesina and Dollar, 2000) เป็นต้น โดยหลักฐานเบื้องต้น (อาจไม่ใช่หลักฐานที่ชี้ชัดนักแต่ชวนให้น่าศึกษาต่อ) ได้แก่ การที่ประเทศฝ่ายที่สามเหล่านี้เลือกแทรกแซงประเทศตะวันออกกลางมากที่สุด ทั้งๆที่ทวีปซึ่งมีความขัดแย้งภายในรัฐ-สงครามกลางเมืองคือแอฟริกา (ภาพที่ 1 และ 2)

ภาพที่ 1 แสดงให้เห็นสัดส่วนของการเกิดสงครามกลางเมืองแบ่งตามทวีป

ภาพที่ 2 แสดงให้เห็นสัดส่วนของการแทรกแซงโดยฝ่ายที่สามแบ่งตามทวีป

 

ทั้งหมดที่กล่าวมานี้ เป็นไปเพื่อที่จะอธิบายว่าปัจจัยใดบ้างกำหนดความสำเร็จในการแทรกแซงให้หยุด ความขัดแย้งภายในรัฐแต่การแทรกแซงเพื่อหยุดความขัดแย้งภายในรัฐนั้นไม่ได้ ค้ำประกันถึงเสถียรภาพระยะยาว หรือยืนยันว่าจะไม่เกิดความขัดแย้งภายในรัฐขึ้นอีก ในความเป็นจริงแล้วความขัดแย้งอาจจะกลับมาในรัฐเดิมได้อีกซ้ำหรือที่เรียก ว่าการติดอยู่ในกับดักความขัดแย้ง (conflict trap)

งานของ Addison และ Murshed (2001) จึงเสนอแนวคิดที่พยายามต่อยอดสันติภาพหลังความขัดแย้งภายในรัฐให้เกิดขึ้น อย่างยั่งยืน โดยให้แนวคิดว่า ก่อนเกิดความขัดแย้งภายในรัฐสิ่งหนึ่งเกิดขึ้นเสมอนั่นคือการที่สัญญา ประชาคม (social contract) ถูกทำลายลง โดยสัญญาประชาคมในความหมายของทั้งสองคือ ข้อตกลงว่าด้วยการจัดสรรทรัพยากรและสิทธิ์ในสังคม ดังนั้น ภายหลังความขัดแย้งภายในรัฐยุติลงแล้ว (หรือกระทั่งระหว่างดำเนินไปก็ตาม) สิ่งหนึ่งที่สำคัญที่สุดในการเจรจาก็คือการสร้างสัญญาประชาคมขึ้นมาใหม่ ให้เกิดความเป็นธรรมในสังคมขึ้น โดยข้อเสนออย่างเป็นรูปธรรมของการสร้างสัญญาประชาคมขึ้นมาใหม่ในบทความของ ทั้งสองก็เช่น 1. การทำนโยบายเข้าหาคนจน (pro-poor policy) 2. การสร้างระบบสัญญาที่มีสภาพบังคับใช้แน่นอน (credible contract design) เป็นต้น

โดยกระบวนการสร้างสัญญาประชาคมขึ้นมาใหม่ตามข้อเสนอของ Addison และ Murshed (2001) ยังไปพ้องกับทฤษฎีพัฒนาการประชาธิปไตย (democratization theory) ของ Acemoglu and Robinsson (2006) ซึ่งมีแนวคิดว่า รัฐที่พัฒนาตัวเองไปสู่ประชาธิปไตยย่อมต้องคำนึงถึงความต้องการของคนส่วน ใหญ่มากยิ่งขึ้นผ่านกระบวนการรับผิด(และชอบ)ทางการเมืองด้วยการเลือกตั้ง ดังนั้นรัฐประชาธิปไตยก็จะทำนโยบายเข้าหาคนจนมากยิ่งขึ้น และการทำนโยบายเข้าหาคนจนนี้จะช่วยลดโอกาสที่ประชาชนจะทำการประหารรัฐที่ ไม่เป็นประชาธิปไตยลงได้ด้วย หรือกล่าวได้ว่าสัญญาประชาคมที่เข้าข้างคนจน (คนส่วนใหญ่) จะช่วยลดความขัดแย้งภายในรัฐลงนั่นเอง

แต่ก็อย่างที่ผู้อ่านทุกท่านคงเข้าใจได้ไม่ยาก… การมาสร้างสัญญาประชาคมกันภายหลังจากที่มันถูกละเมิด ยกเลิกไปแล้วนั้น มีต้นทุนสูงกว่าการรักษามันเอาไว้เป็นไหนๆ, และผู้เขียนหวังว่าประเทศไทยของเราจะไม่ต้องมีโอกาสใช้ทฤษฎีว่าด้วยการยุติ ปัญหาความขัดแย้งภายในรัฐเหล่านี้นะครับ.

เอกสารอ้างอิง
Acemoglu, Daron and Robinson, James. Economic Origins of Dictator and Democracy. Cambridge University Press. 2006
Alesina, A., & Dollar, D. Who Gives Foreign Aid to Whom and Why? Journal of Economic Growth. 2000
Frida Möller, Karl DeRouen Jr., Jacob Bercovitch, Peter Wallensteen. The Limits of Peace: Third Parties in Civil Wars in Southeast Asia, 1993–2004. Negotiation Journal October. 2007
Patrick M. Regan. Conditions of successful third-party intervention in intrastate conflicts. The Journal of Conflict Resolution. 1996
Tony Addison, S. Mansoob Murshed. From Conflict to Reconstruction: Reviving the Social Contract. World Institute for Development Economics Research. 2001
ประจักษ์ ก้องกีรติ. (บก.) ชัยวัฒน์ สถาอานันท์. กำเนิดและพัฒนาการขององค์ความรู้ทางวิชาการว่าด้วยความรุนแรงทางการเมือง: บทสำรวจงานวิชาการในโลกตะวันตก ใน “ความรุนแรงซ่อน/หา สังคมไทย”. สำนักพิมพ์มติชน. 2553