เมื่อเดือนตุลาคม 2554 ประเทศไทยก็มี คณะกรรมการกิจการกระจายเสียง กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กสทช.) จำนวน 11 คนอย่างเป็นทางการ โดยคณะกรรมการ กสทช. ทั้ง 11 คนถือเป็นองค์กรกำกับดูแล (regulator) สำหรับอุตสาหกรรมโทรคมนาคม และอุตสาหกรรมวิทยุ-โทรทัศน์ที่รอคอยกันมานาน
กสทช. เป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่และกำกับการประกอบกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม พ.ศ. 2553 โดยมีอำนาจหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่ กำหนดกฎเกณฑ์การประกอบกิจการ การให้ใบอนุญาต ทั้งด้านกิจการโทรคมนาคม และกิจการวิทยุ-โทรทัศน์
ใน พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ มาตรา 27 (1) ยังระบุให้ กสทช. ต้องจัดทำแผนแม่บท 3 ฉบับ ได้แก่
- แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ (รายละเอียดตามมาตรา 48) ไม่จำกัดระยะเวลาของแผน
- แผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (รายละเอียดตามมาตรา 49) มีระยะเวลา 5 ปี
- แผนแม่บทกิจการโทรคมนาคม (รายละเอียดตามมาตรา 49) มีระยะเวลา 5 ปี
นอกจากนี้ กสทช. ยังต้องจัดทำแผนอีก 3 ฉบับที่เป็นมีความสำคัญรองลงไป ได้แก่ ตารางกำหนดคลื่นความถี่แห่งชาติ แผนความถี่วิทยุ และแผนเลขหมายโทรคมนาคม
ทางสำนักงาน กสทช. ได้จัดทำ “ร่าง” ของแผนแม่บททั้ง 3 ฉบับ เผยแพร่ไว้บนเว็บไซต์ กสทช. ตั้งแต่ช่วงปลายเดือนธันวาคม 2554 เพื่อรับฟังความเห็นจากสาธารณชน ซึ่งผู้สนใจสามารถดาวน์โหลด “ร่าง” ทั้ง 3 ฉบับได้จากลิงก์ต่อไปนี้
- (ร่าง) แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ (พ.ศ. ….)
- (ร่าง) แผนแม่บทกิจการโทรคมนาคม (พ.ศ.2555-2559)
- (ร่าง) แผนแม่บทกิจการกระจายเสียง และกิจการโทรทัศน์ ฉบับที่ 1 (พ.ศ. 2555-2559)
ร่างแผนแม่บททั้ง 3 ฉบับ มีความสำคัญต่อทิศทางและยุทธศาสตร์ของ กสทช. ในอีก 5 ปีข้างหน้า โดย แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ จะกำหนดหลักเกณฑ์ของการจัดการคลื่นความถี่ (spectrum) ทั้งในด้านกิจการโทรคมนาคม วิทยุ-โทรทัศน์ และวิทยุโทรคมนาคม ส่วน แผ่นแม่บทกิจการโทรคมนาคม จะคอยกำหนดทิศทางการทำงานของ คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคม (กทค.) ที่กำกับดูแลกิจการด้านโทรคมนาคม และ แผนแม่บทกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ จะคอยกำหนดทิศทางการทำงานของ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) ที่กำกับดูแลงานด้านวิทยุ-โทรทัศน์
ในโอกาสนี้ SIU ขอเสนอความเห็นต่อร่างแผนแม่บททั้ง 3 ฉบับ โดยเริ่มจาก แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ เป็นฉบับแรก
(ร่าง) แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่
ความเห็นต่อ (ร่าง) แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่
SIU มีความเห็นต่อ (ร่าง) แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ แยกเป็น 3 ประเด็น ดังต่อไปนี้
ประเด็นที่ 1) ระยะเวลาของการคืนคลื่นความถี่
ประเด็นหลักที่ “แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่” ฉบับนี้ จะเข้ามามีบทบาทในการกำหนดทิศทางของการจัดสรรคลื่นความถี่ในประเทศไทย ก็คือ “การเรียกคืนคลื่นความถี่” ที่อยู่ภายใต้การดูแลขององค์กรภาครัฐต่างๆ มานาน ก่อนที่จะมี พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ขึ้นมา
ตามเจตนารมณ์ของ พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ (บทเฉพาะกาล มาตรา 83 วรรคสาม) ต้องการให้องค์กรของรัฐที่ถือครองคลื่น จะต้อง “คืนคลื่นความถี่” เพื่อให้ กสทช. นำไปจัดสรรใหม่อย่างมีประสิทธิภาพ และสอดคล้องกับการใช้งานตามเทคโนโลยีในปัจจุบัน ส่วนระยะเวลาที่แน่นอนในการส่งคลื่นคืน เป็นหน้าที่ของ กสทช. จะพิจารณา และประกาศใน “แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่” ฉบับนี้
เราสามารถแบ่งคลื่นความถี่ที่ถูกถือครองในปัจจุบัน ออกเป็น 2 ส่วนคือ
- คลื่นที่หน่วยงานภาครัฐนำไปให้ผู้อื่นประกอบกิจการ ผ่านสัมปทาน สัญญา หรือใบอนุญาต ซึ่งมีระยะเวลาชัดเจนว่าใช้ได้ถึงเมื่อไร
- คลื่นที่หน่วยงานภาครัฐนำไปใช้งาน โดยไม่ได้กำหนดอายุการใช้คลื่นไว้
คลื่นในส่วนที่ 1 ที่กำหนดระยะเวลาไว้ชัดเจน คงไม่มีปัญหาเท่าใดนัก เพราะตามกฎหมาย พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ฯ ได้ระบุไว้ชัดเจนว่า สามารถใช้ได้ถึงระยะเวลาสัมปทาน-อนุญาตที่เหลืออยู่ตามสัญญาเดิม (มาตรา 83 วรรคสอง)
ส่วนคลื่นในส่วนที่ 2 ที่ไม่ได้ระบุระยะเวลาตายตัว ตาม พ.ร.บ. องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ (มาตรา 83 วรรคสาม) ระบุให้เป็นอำนาจของ กสทช. ที่จะกำหนดระยะเวลาคืนคลื่นที่แน่นอน ซึ่งใน (ร่าง) แผนแม่บทฉบับนี้ (หัวข้อ 8.2) กสทช. ได้กำหนดระยะเวลาไว้ดังนี้
- กิจการกระจายเสียง ระยะเวลาสูงสุดไม่เกิน 5 ปี นับจากวันที่แผนแม่บทการบริหารคลื่นความถี่ใช้บังคับ
- กิจการโทรทัศน์ ระยะเวลาสูงสุดไม่เกิน 10 ปี
- กิจการโทรคมนาคมและกิจการอื่น ระยะเวลาสูงสุดไม่เกิน 15 ปี
ความเห็นต่อประเด็นที่ 1
1) ระยะเวลาสูงสุด
กสทช. ใช้คำว่า “ระยะเวลาสูงสุด” ซึ่งถือเป็นเพดานสูงสุด หรือเวลาที่นานที่สุดที่เป็นไปได้สำหรับการคืนคลื่น ซึ่งในทางปฏิบัติ กระบวนการคืนคลื่น “อาจ” เกิดขึ้นได้เร็วกว่านั้น อย่างไรก็ตาม ยังไม่มีอะไรรับประกันเช่นกันว่า กสทช. จะสามารถใช้เวลาได้น้อยกว่า “ระยะเวลาสูงสุด” ที่ระบุเอาไว้ และในการทำงานจริง เจ้าของคลื่นในปัจจุบันมีโอกาสสูงที่จะอ้าง “ระยะเวลาสูงสุด” เพื่อถ่วงเวลาการคืนคลื่นออกไปให้นานที่สุดได้
2) ความแตกต่างของกิจการแต่ละประเภท
จากร่างแผนแม่บทฯ กสทช. กำหนดระยะเวลาที่แตกต่างกันของกิจการกระจายเสียง (วิทยุ) กิจการโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ซึ่ง “น่าจะ” มาจากธรรมชาติของกิจการแต่ละประเภทที่มีจุดคุ้มทุนในการประกอบกิจการที่แตกต่างกัน ตัวอย่างเช่น กิจการวิทยุไม่จำเป็นต้องใช้อุปกรณ์และเทคโนโลยีมากนัก ก็อาจมีจุดคุ้มทุนที่เร็วกว่ากิจการโทรคมนาคมที่จำเป็นต้องลงทุนมหาศาลเพื่อขยายโครงข่ายให้ครอบคลุมทั่วประเทศ
อย่างไรก็ตาม กสทช. ไม่ได้ให้เหตุผลไว้ในร่างแผนแม่บทฯ ว่าเพราะเหตุใด กิจการทั้ง 3 ประเภทจึงมีระยะเวลาที่ห่างกัน 1 เท่าตัวหรือ 2 เท่าตัว และไม่มีที่มาที่ไปอย่างเป็นวิชาการว่าตัวเลข 5 ปีมาจากไหน
3) ระยะเวลาของการคืนคลื่นในกิจการโทรคมนาคม ยาวเกินไปหรือไม่
หน่วยงานภาครัฐที่ถือครองคลื่นด้านโทรคมนาคมเป็นจำนวนมาก มีอยู่ 2 หน่วยงาน คือ บริษั ทีโอที จำกัด มหาชน และ บริษัท กสท โทรคมนาคม จำกัด มหาชน ซึ่งดำเนินธุรกิจด้านโทรคมนาคมในประเทศไทยมานานแล้ว มีโครงข่าย เทคโนโลยี บุคคลากร ที่พร้อมในระดับหนึ่ง ดังนั้นวิธีการคิดคำนวณจุดคุ้มทุนในการเรียกคลื่นคืน จึงอาจจะไม่จำเป็นต้องเท่ากับบริษัทด้านโทรคมนาคมที่ลงทุนขยายเครือข่ายใหม่ตั้งแต่แรก
ดังนั้น ตัวเลข 15 ปี ที่ กสทช. ระบุมา จึงก่อให้เกิดคำถามได้ว่าเป็นตัวเลขที่นานเกินความจำเป็นไปหรือไม่ และเพราะเหตุใดตัวเลขนี้ถึงมากกว่าตัวเลขของฝั่งกิจการโทรทัศน์ที่มีธรรมชาติของธุรกิจใกล้เคียงกัน
ประเด็นที่ 2) การใช้คลื่นความถี่ด้านภารกิจการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย
ปัญหาด้านภัยพิบัติ ภัยธรรมชาติ กลายเป็นภัยคุกคามชนิดใหม่ต่อประเทศต่างๆ ในโลกปัจจุบัน ซึ่งกรณีของประเทศไทยเองก็แสดงให้เห็นอย่างชัดแจ้ง ในเหตุการณ์อุทกภัยครั้งใหญ่เมื่อ พ.ศ. 2553 และ พ.ศ. 2554 ดังนั้น การนำเทคโนโลยีการสื่อสารและการกระจายเสียงมาเป็นเครื่องมือช่วยรับมือภัยพิบัติ จึงมีความสำคัญมาก และควรได้รับความสนใจอย่างจริงจัง
ใน (ร่าง) แผนแม่บทฯ ฉบับนี้ ได้กำหนดเรื่องภัยพิบัติเป็นหนึ่งในยุทธศาสตร์หลักของการบริหารคลื่นความถี่ (หัวข้อ 8.4) โดยระบุว่า กสทช. จะต้อง
จัดสรรคลื่นความถี่และกำหนดหลักเกณฑ์การใช้งานคลื่นความถี่เพื่อสนับสนุนภารกิจการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และในกรณีที่เกิดเหตุฉุกเฉินและภัยพิบัติตามความจำเป็น รวมถึงเพื่อประโยชน์สาธารณะ ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ที่ กสทช. กำหนด
ความเห็นต่อประเด็นที่ 2
การให้ความสำคัญกับการจัดสรรคลื่นความถี่สำหรับงานด้านสาธารณภัยเป็นสิ่งที่ดี อย่างไรก็ตาม ในแผนแม่บทยังระบุไว้กว้างๆ ว่า “ตามความจำเป็น” และ “ตามหลักเกณฑ์ที่ กสทช. กำหนด” ซึ่งในทางปฏิบัติแล้ว สุ่มเสี่ยงต่อการไม่ถูกนำไปใช้ปฏิบัติจริง และเป็นเพียงแค่ประโยคสวยๆ ในแผนแม่บทเท่านั้น
กสทช. ควรจะจริงจังต่อการใช้คลื่นความถี่ในการบรรเทาสาธารณภัยให้มากกว่านี้ โดยระบุรูปแบบการจัดสรรคลื่นที่เป็นรูปธรรมมากขึ้นในแผนแม่บท ทั้งนี้อาจดูตัวอย่างของการจัดสรรคลื่นในต่างประเทศ เช่น กำหนดเงื่อนไขการจัดสรรคลื่นบางส่วนสำหรับการสื่อสารในภาวะฉุกเฉิน ลงในเงื่อนไขการประมูลคลื่นความถี่ทางโทรคมนาคม ให้ผู้ที่ชนะการประมูลคลื่นต้องปฏิบัติตาม เป็นต้น (ดูตัวอย่างของสหรัฐอเมริกาในบทความ House subcommittee approves D block for public safety, FCC incentive auctions - FierceHomelandSecurity)
ประเด็นที่ 3) การเปลี่ยนผ่านระบบรับส่งสัญญาณวิทยุ-โทรทัศน์ เป็นระบบดิจิตอล
ในยุทธศาสตร์ข้อ 8.5 และ 8.6 ซึ่งต่อเนื่องกัน กสทช. กำหนดว่ากระบวนการเปลี่ยนระบบการรับส่งสัญญาณวิทยุโทรทัศน์ จากระบบแอนะล็อกในปัจจุบัน ไปสู่ระบบดิจิตอล จะต้อง กำหนดรายละเอียดของแนวทางทั้งหมด ภายใน 4 ปี นับตั้งแต่แผนแม่บทฯ ฉบับนี้ใช้บังคับ และกำหนดช่วงเวลาการสิ้นสุดการรับส่งในระบบแอนะล็อก ตามระยะเวลาที่เหมาะสม
ในยุทธศาสตร์ข้อ 8.6 กำหนดว่าจะต้องประกาศหลักเกณฑ์การอนุญาตให้ภาคประชาชนใช้คลื่นความถี่ (ส่วนที่เรียกคืนมาจากความถี่แอนะล็อก) ภายใน 4 ปีนับตั้งแต่แผนแม่บทฯ ใช้บังคับ ซึ่งเป็นระยะเวลาที่เท่ากัน
ความเห็นต่อประเด็นที่ 3
การกำหนดระยะเวลาของทั้งสองยุทธศาสตร์ให้เท่ากัน ถือเป็นเรื่องที่เหมาะสมเพราะเป็นความถี่ชุดเดียวกัน แต่จุดที่น่าตั้งคำถามคือ กสทช. นำตัวเลข 4 ปีมาจากไหน และที่สำคัญตัวเลขนี้เป็นเพียงแค่ระยะเวลา “กำหนดรายละเอียด-กฎเกณฑ์” เท่านั้น ไม่ใช่ระยะเวลาที่เริ่มรับส่งคลื่นในระบบดิจิทัลแต่อย่างใด
SIU มีความเห็นว่าระยะเวลานี้นานเกินไป เพราะการรับส่งคลื่นเป็นระบบดิจิทัลในต่างประเทศเริ่มดำเนินงานมานานมาก และหลายๆ ประเทศก็ดำเนินการเปลี่ยนมาใช้ทีวีระบบดิจิทัลอย่างสมบูรณ์ (digital switchover) กันแล้ว (รายละเอียดดูจากเว็บไซต์ DVB Worldwide)
การเปลี่ยนผ่านสู่ระบบดิจิทัลของประเทศไทยล่าช้ามามาก เนื่องจากขาดองค์กรกำกับดูแลด้านกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์ (กสท.) มาเป็นเวลานานเกือบสิบปี ในขณะที่ผู้ประกอบกิจการโทรทัศน์ในประเทศไทยเอง ก็เริ่มลงทุนด้านเทคโนโลยีและบุคคลากรเพื่อเตรียมตัวสู่การเปลี่ยนไปใช้ระบบดิจิทัลล่วงหน้ามานานแล้ว การที่ กสทช. ประกาศว่าต้องกำหนดรายละเอียดทั้งหมดภายใน 4 ปี (ถึงแม้ในทางปฏิบัติอาจเร็วกว่านั้น) น่าจะเป็นเวลาที่นานจนเกินไป
SIU เสนอว่า การกำหนดรายละเอียดควรทำให้เสร็จภายใน 2 ปี และระบุเป้าหมายว่าจะต้องกำหนดช่วงการสิ้นสุดการรับส่งคลื่นระบบแอนะล็อก ภายใน 4 ปี แทน