Practical Report รักษาป่าไม้แบบไม่โรแมนติก: มอบอำนาจให้ประชาชนจัดการเสีย!?

โดย ชัยพงษ์ สำเนียง
สถาบันศึกษานโยบายสาธารณะ ม.เชียงใหม่
ชื่อบทความเดิม “ป่าชุมชน: อำนาจของประชาชนในการจัดการทรัพยากร”

1

ป่าชุมชน หมายถึง พื้นที่ป่าไม้ที่ได้รับการจัดการโดยกระบวนการมีส่วนร่วมจากประชาชน และองค์กรชุมชน ทั้งทางตรงและทางอ้อม ตามความเชื่อและวัฒนธรรมท้องถิ่นเพื่อประโยชน์ที่สอดคล้องกับความต้องการของชุมชนอย่างต่อเนื่องและยั่งยืน เป็นป่าที่ประชาชนเข้าไปใช้สอยตามวิถีชีวิตของคนทุกคนในชุมชนนั้น ทั้งเรื่องการทำมาหากิน ระบบครอบครัวเครือญาติ ประเพณีความเชื่อ อำนาจและกฎระเบียบในชุมชน

ป่าชุมชนจึงมีหลายรูปแบบ ขึ้นอยู่กับลักษณะภูมินิเวศ และวัฒนธรรม ประเพณีของชุมชนในท้องถิ่น หรือที่ที่ชุมชนได้ดำเนินการหรือได้รับอนุญาตตามกฎหมายให้ดำเนินการร่วมกับพนักงานเจ้าหน้าที่ จัดการกิจการงานด้านป่าไม้อย่างต่อเนื่อง ภายใต้กฎหมาย กฎระเบียบ ข้อบังคับ ข้อปฏิบัติและแผนงานที่เกี่ยวข้องซึ่งอาจสอดคล้องกับความเชื่อและวัฒนธรรมของชุมชนท้องถิ่นนั้นด้วย การจัดการ หรือดำเนินการดังกล่าว ก็เพื่อการอนุรักษ์ และให้ชุมชนได้ใช้ประโยชน์อย่างยั่งยืน (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2534)

ความเชื่อที่ว่าป่าชุมชนสามารถอนุรักษ์ป่าไม้ไว้ได้ ตั้งอยู่บนพื้นฐานข้อเท็จจริงว่า เมื่อชีวิตของชุมชนขึ้นอยู่กับความอยู่รอดของป่า ไม่ว่าในฐานะที่ป่านั้นเป็นแหล่งน้ำก็ดี ที่ดินเพื่อการเพาะปลูกก็ดี อาหารและวัสดุปัจจัยที่จำเป็นในการดำรงชีพของชุมชนก็ดี หลายอย่างหรือทุกอย่างรวมกันเป็นเงื่อนไขสำคัญที่ทำให้ชุมชนต้องอนุรักษ์ป่าโดยที่ไม่จำเป็นต้องมีอำนาจภายนอกไปบังคับ

พรบ ป่าชุมชน 2515-2540, คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2534) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2555)

พรบ ป่าชุมชน 2515-2540, คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2534) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2555) * คลิกเพื่อดูภาพขยาย

การจัดการชุมชนในแต่ละท้องถิ่นจะมีรูปแบบที่แตกต่างกัน แต่เงื่อนไขที่สำคัญที่ทำให้ชุมชนจัดการ รักษา อนุรักษ์ป่าได้นั้น ชุมชนในบริเวณนั้นๆต้องมีลักษณะร่วมสำคัญบางประการ เช่น

  • 1. มีความเป็นชุมชนสูง ความเป็นชุมชนของชาวบ้านมาจากพื้นฐานของการใช้ประโยชน์จากดิน น้ำ ป่า และผลิตผลจากป่าร่วมกัน
  • 2. มีทรัพยากร น้ำ ป่า ที่อยู่ในสภาพใช้งานได้
  • 3. มีผู้นำที่เข้มแข็งและมีภูมิปัญญาเดิมที่จะนำมาใช้ในการออกกฎ ระเบียบ เพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์จากป่า
  • 4. มีองค์กรชุมชน หรือหมู่บ้าน ที่เข้มแข็งในรูปแบบใดรูปแบหนึ่ง เช่น องค์กร เหมือง ฝาย สภา อบต. คณะกรรมการหมู่บ้าน เป็นต้น
  • 5. มีจารีตการจัดการทรัพยากร ที่ถือว่าเป็นทรัพยากรส่วนรวม
  • 6. ชุมชนมีความเสถียรด้านสังคม วัฒนธรรม และการจัดองค์กร
  • 7. มีเครือข่ายความสัมพันธ์การใช้ หรือร่วมใช้ทรัพยากรในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง (เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ 2536 : 175-178/เล่ม 2 อ้างใน, ตะวัน อินต๊ะวงศ์ 2548 : 10-12)

ความอยู่รอดของชุมชนไม่ได้ขึ้นอยู่กับป่า พวกเขาก็ไม่เห็นความสำคัญที่จะรักษาป่า นอกจากนั้น ชุมชนจะไม่รักษาป่าถ้าหากเขาไม่ได้เป็นเจ้าของและเป็นผู้ได้รับประโยชน์ เราไม่อาจเรียกร้องให้ชุมชน ‘เสียสละ’ หรือรักษาป่าบนพื้นฐานของความรักป่าแบบ ‘โรแมนติก’ ได้ เขาจะรักษาป่าก็ต่อเมื่อเขาได้ประโยชน์ไม่ทางใดก็ทางหนึ่ง (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2534)

ในอดีตป่าไม้อยู่ในการควบคุมของรัฐ ซึ่งก่อให้เกิดผลเสียใน 2 ด้าน คือ

1. ป่าถูกมองว่าเป็นเพียงแหล่งผลิตไม้ซุงที่ควรถูกตัดเพื่อขายหารายได้เข้าประเทศ หากปล่อยไว้โดยไม่ตัดมาใช้ก็จะเป็นการสูญเปล่าทางเศรษฐกิจ ทำให้การจัดการป่าของรัฐถูกแปรเป็นสินค้า และหมดไปอย่างรวดเร็ว

2. การจัดการป่าที่ผูกขาดโดยรัฐ ทำให้คนส่วนใหญ่ไม่มีกรรมสิทธิ์ในผืนป่า โดยเฉพาะผู้คนในชนบทที่อยู่ใกล้ป่าหรือในป่า ป่าเป็นของรัฐแต่ฝ่ายเดียว คนที่อยู่ป่า/ใกล้ป่า จึงตกเป็นผู้บุกรุกป่า กลายเป้นผู้กระทำผิดกฎหมายของรัฐแทน (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2534)

การจัดการป่าในแนวทางที่รัฐเป็นเจ้าของป่า ก่อให้เกิดผลเสียต่อระบบนิเวศของแต่ละประเทศและของโลก และยังก่อให้เกิดความไม่เป็นธรรมในการกระจายผลประโยชน์จากทรัพยากรของส่วนรวมอีกด้วย

“ด้วยเหตุนี้จึงมีการเสนอให้เปลี่ยนแปลงปรัชญาในการจัดการป่าเสียใหม่ โดยหวังผลหลัก 2 ประการ คือ ไม่ทำลาย ทั้งยังรักษาและฟื้นฟูสภาพระบบนิเวศให้ดีขึ้น ในขณะเดียวกันก็หาทางให้ผู้คนรอบๆ ป่าและในป่า ซึ่งเป็นคนส่วนใหญ่และเป็นกลุ่มคนผู้เสียเปรียบในสังคม ได้รับประโยชน์จากที่ดินในป่าและทรัพยากรจากป่ามากขึ้น”

การใช้ที่ดินและป่า ที่ผู้คนในชนบทได้กระทำกันอย่างต่อเนื่องมาเป็นเวลานานับศตวรรษ การดำรงชีวิตของชาวบ้าน เขาเป็นเจ้าของ เป็นผู้จัดการ และได้รับประโยชน์ว่า ‘ป่าชุมชน’ หรือ ‘Community Forestry’ (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2534)

ป่าชุมชนไม่เพียงแต่เป็นทรัพยากรที่ให้ประชาชนใช้ และเป็นเจ้าของ แต่ยังเป็นพื้นที่ที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการจัดการ ทั้งผู้ดูแล และผู้ใช้ประโยชน์ เป็นพื้นที่ส่วนกลาง หรือคนเหนือเรียก “ของหน้าหมู่” เป็นพื้นที่แห่งการเรียนรู้ และกระจายอำนาจการจัดการที่ภาครัฐผูกขาดมาเป็นเวลานาน เพื่อให้ชุมชนท้องถิ่นได้มีอำนาจอย่างแท้จริง

พรบ ป่าชุมชน 2541-2545, คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2534) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2555) (*คลิกเพื่อดูภาพขยาย)

พรบ ป่าชุมชน 2541-2545, คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2534) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2555) (*คลิกเพื่อดูภาพขยาย)

2

ป่าชุมชนสามารถจำแนกออกเป็น 2 แบบ คือ

1. ป่าชุมชนดั้งเดิม

คือป่าประชาชนได้รักษาไว้โดยมีวัตถุประสงค์ที่แตกต่างกัน คือ เพื่อใช้ในการประกอบพิธีกรรมตามประเพณี เช่น การรักษาป่าดอนปู่ตาในภาคอีสาน ป่าช้าในภาคเหนือ ซึ่งป่าดังกล่าวจะไม่ถูกทำลาย เพื่อเป็นแหล่งซับน้ำให้พื้นที่นาหรือพื้นที่ประกอบการเกษตรกรรม หรือป้องกันการพังทลายของหน้าดิน พบพื้นที่ป่าชนิดนี้ในกลุ่มชาติพันธุ์ในที่สูง เช่น กระเหรี่ยง หรือคนพื้นราบบางกลุ่ม

ป่าชนิดนี้จะถูกรักษาเป็นอย่างดีเพราะนอกจากเป็นพื้นที่ซับน้ำแล้ว ป่าชนิดนี้ยังเป็นแหล่งอาหาร แหล่งเก็บหาสมุนไพรของชุมชนด้วย เพื่อเป็นเขตอภัยทาน เป็นเขตห้ามล่าสัตว์ตัดชีวิตตามหลักศาสนา ป่าชนิดนี้จะอนุรักษ์ไว้เป็นที่พักผ่อนหย่อนใจ เป็นที่พักพิงของมนุษย์และสัตว์ ไม่มีการตัดต้นไม้ในบริเวณนี้ จะพบว่ามีป่าชนิดนี้แทบทุกภูมิภาค เพื่อเป็นที่พักผ่อนหย่อนใจ ป่าชนิดนี้ส่วนมากจะมีความงดงามตามธรรมชาติ เช่น มีถ้ำ มีน้ำตก เป็นต้น เพื่อเป็นแหล่งอาหารและใช้สอย ป่าชนิดนี้จะอยู่ใกล้หมู่บ้าน เป็นที่หาของป่า เช่น เห็ด หน่อไม้ สมุนไพร เป็นต้น

2. ป่าชุมชนแบบพัฒนา

คือ ป่าที่เกิดจากการส่งเสริมให้สร้างป่าขึ้นสำหรับหมู่บ้านเพื่อเป็นแหล่ง ทรัพยากรที่ชาวบ้านพึ่งพาอาศัยเนื่องจากป่าไม้ที่มีแต่เดิมขาดแคลน โดยมีหลายรูปแบบ เช่นป่าชุมชนเพื่อการใช้สอย เป็นป่าที่ได้รับการการสร้างขึ้นในที่ดินประเภทต่างๆ เช่น ที่ สาธารณะ ที่สองข้างทาง สันอ่างเก็บน้ำ เพื่อใช้ประโยชน์จากไม้ ป่าโรงเรียน คือ ป่าที่ปลูกบริเวณโรงเรียน เพื่อการศึกษาด้านเกษตร และสิ่งแวดล้อม ป่าที่ปลูกในวัด หรือ สำนักสงฆ์ ป่าในลักษณะนี้คล้ายเขตอภัยทาน การกันพื้นดินสาธารณประโยชน์ร้อยละ 20 เพื่อเป็นแหล่งใช้สอยของหมู่บ้าน

การจัดป่าชาติ (รัฐ)ให้เป็นป่าชุมชน ตามมติของที่ประชุมคณะกรรมการพัฒนาที่ดิน ครั้งที่ 4/2530 เมื่อวันที่ 8 กรกฎาคม 2530 ให้กันพื้นที่ป่าที่มีอยู่ไม่เกิน 500 ไร่ ไม่ติดกับเขตป่าสงวนแห่งชาติ อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า ให้เป็นป่าชุมชน โดยให้องค์กรหมู่บ้าน ตำบล เช่น คณะกรรมการหมู่บ้าน สภาตำบล (สภา อบต. ในปัจจุบัน) เป็นผู้ดูแล (โกมล แพรกทอง 2533: 6-8 อ้างใน, ตะวัน อินต๊ะวงศ์ 2548 : 10-12)

การจัดการชุมชนในแต่ละท้องถิ่นจะมีรูปแบบที่แตกต่างกัน แต่เงื่อนไขที่สำคัญที่ทำให้ชุมชนจัดการ รักษา อนุรักษ์ป่าได้นั้น ชุมชนในบริเวณนั้นๆ ต้องมีลักษณะร่วมสำคัญบางประการ (เสน่ห์ จามริก และยศ สันตสมบัติ, 2536: 175-178/เล่ม 2 อ้างใน, ตะวัน อินต๊ะวงศ์, 2548 : 10-12) เช่น มีความเป็นชุมชนสูง

ความเป็นชุมชนของชาวบ้านมาจากพื้นฐานของการใช้ประโยชน์จากดิน น้ำ ป่า และผลิตผลจากป่าร่วมกัน มีทรัพยากร น้ำ ป่า ที่อยู่ในสภาพใช้งานได้ มีผู้นำที่เข้มแข็งและมีภูมิปัญญาเดิมที่จะนำมาใช้ในการออกกฎ ระเบียบ เพื่อควบคุมการใช้ประโยชน์จากป่า มีองค์กรชุมชน หรือหมู่บ้าน ที่เข้มแข็งในรูปแบบใดรูปแบหนึ่ง เช่น องค์กรเหมืองฝาย สภา อบต. คณะกรรมการหมู่บ้าน มีจารีตการจัดการทรัพยากรที่ถือว่าเป็นทรัพยากรส่วนรวม ชุมชนมีความเสถียรด้านสังคม วัฒนธรรม และการจัดองค์กร มีเครือข่ายความสัมพันธ์การใช้ หรือร่วมใช้ทรัพยากรในรูปแบบใดรูปแบบหนึ่ง

การจัดการป่าชุมชนมีลักษณะร่วมกันบางประการ ไม่ว่าเป็นการจัดการโดยชาวบ้าน หรือ อบต. (ประชัน พิบูรย์ 2544 : 89; อุบลวรรณ สุภาแสน, 2543 : 46-50; วรัญญา ศิริอุดม 2551 : 254; ณัฐวุฒิ พิมพ์ลัดดา 2551: 117-119) คือ

พรบ ป่าชุมชน 2546-2554, คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2534) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2555) (*คลิกเพื่อดูภาพขยาย)

พรบ ป่าชุมชน 2546-2554, คัดลอกมาจาก : ฉลาดชาย รมิตานนท์ (2534) และบัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ (2555) (*คลิกเพื่อดูภาพขยาย)

การพิจารณากฎหมายป่าชุมชนซึ่งในปัจจุบัน พ.ร.บ. ได้ตกไปแล้ว (ฉลาดชาย รมิตานนท์ 2534; บัณฑิต ศิริรักษ์โสภณ 2555)

จากการศึกษาของ ตะวัน อินต๊ะวงศ์ (2548 : 39) พบว่าประชาชนมีความพอใจ หรือความต้องการให้ อบต. (องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น) จัดการทรัพยากรป่าไม้แทนรัฐร้อยละ 48.8 เห็นด้วยอย่างยิ่ง 18.4 ไม่แน่ใจร้อยละ 26.2 จะเห็นว่าประชาชนส่วนใหญ่ต้องการให้ อบต. เข้ามาจัดการ หรือมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรป่าไม้ เพราะ อบต. เป็นองค์กรที่อยู่ใกล้ชิดประชาชนในท้องถิ่น กิจกรรมของ อบต. ชาวบ้านสามารถจับต้องได้ และตรวจสอบง่ายกว่ากิจกรรมของรัฐส่วนกลาง

แต่ในอนาคตอันใกล้ อบต. ต้องมีบทบาทหน้าที่มากขึ้น มีความพร้อมทั้งความรู้ และบุลากร รวมถึงงบประมาณ เพื่อสอดรับกับการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น แต่อย่างไรก็ตามหน่วยงานภาครัฐอื่นๆ หรือแม้แต่ อบต. ต้องออกกฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ เพื่อไม่ให้อำนาจ หน้าที่ซ้อนทับ หรือแม้อำนาจหน้าที่จะซ้อนทับกัน ก็ต้องมีหน่วยงานคอยประสานเพื่อให้การจัดการทรัพยากรป่าไม้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด

การต่อสู้เรียกร้องให้มีการออก พ.ร.บ.ป่าชุมชน ซึ่งถือว่าเป็นกฎหมายฉบับแรกที่เสนอจากภาคประชาชนแม้จะไม่ประสบความสำเร็จ ด้วยข้อจำกัด และแรงต่อต้านจากหลายภาคส่วน รวมถึงความไม่ไว้วางใจของภาครัฐต่อการจัดการป่าของประชาชน ทำให้ พ.ร.บ. ฉบับนี้ไม่สามารถออกได้ แต่การเคลื่อนไหวเรียกร้องจากภาคประชาชนทำให้ขบวนการเคลื่อนไหวเข้มแข็ง และนำมาสู่การเคลื่อนไหวเรียกร้องในประเด็นอื่นๆ ตามมา

อาทิเช่น การเรียกสิทธิในที่ทำกิน การแก้ไขปัญหาที่ดิน ป่าไม้ ซึ่งกระบวนการเคลื่อนไหวเรื่องป่าชุมชนทำให้เกิด “หน่ออ่อน” ของการเมืองภาคประชาชน ที่เปิดพื้นที่ทางการเมือง และเรียนรู้การต่อรองกับภาครัฐในเวลาต่อมา