จุดประสงค์หลักของบทความนี้เป็นการชี้แจงและให้ข้อมูลต่อบทความ พระเอกและผู้ร้ายในนิยาย 3จี! ของวีระศักดิ์ พงศ์อักษร ในเว็บไซต์กรุงเทพธุรกิจ เมื่อวันที่ 22 กันยายน 2553

ในบทความชิ้นนี้ คุณวีระศักดิ์ ได้เขียนถึงประเด็นการออกใบอนุญาต 3G แบ่งออกเป็น 3 ประเด็นย่อยๆ คือ

1. ความเป็น “พระเอก” ของ กทช. และ “ผู้ร้าย” ของ กสท โทรคมนาคม (รวมถึงรัฐบาลซึ่งเป็นผู้กำกับดูแล)
2. นโยบายทางเลือกของรัฐบาลในการขยายสัมปทาน 2G เดิมเป็น 3G
3. นโยบายทางเลือกของรัฐบาลในการใช้ “แผนบรอดแบนด์แห่งชาติ” แทน 3G

SIU ขอร่วมสนทนากับคุณวีระศักดิ์ใน 3 ประเด็นข้างต้น แยกทีละประเด็น ดังนี้

ประเด็นที่หนึ่ง: ความเป็น “พระเอก” ของ กทช. และ “ผู้ร้าย” ของ กสท โทรคมนาคม

ตามข่าวและบทวิจารณ์ที่ปรากฎตามหน้าสื่อทั้งหลายนั้น กทช. ได้เอาหลังพิง 3G และอ้างเรื่องพัฒนาการทางโครงสร้างพื้นฐานของชาติ เป็นเหตุผลในการผลักดัน 3G ซึ่งตามการวิเคราะห์ของคุณวีระศักดิ์นั้นถือว่า กทช. ประสบความสำเร็จอย่างมากในการช่วงชิงกระแสสนับสนุนจากมวลชน ในขณะที่ กสท โทรคมนาคม และ ทีโอที ที่ออกมาขัดขวางการพัฒนาแบบไม่ดูกระแส ก็กลายเป็น “ผู้ร้าย” ในสายตาของมวลชนหมู่มากไปด้วย

แท้จริงแล้วเราไม่อาจใช้กรอบของ “พระเอก-ผู้ร้าย” ในการผลักดันเทคโนโลยีใหม่ๆ มาวิเคราะห์ได้อย่างเดียว

แต่เราต้องย้อนกลับไปดูโครงสร้างของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทย และเจตจำนงของรัฐธรรมนูญด้วย

อุตสาหกรรมโทรคมนาคมนั้นเป็นอุตสาหกรรมที่ค่อนข้างใหม่เมื่อเทียบกับอุตสาหกรรมใหญ่อื่น ๆ คุณลักษณะของอุตสาหกรรมขนาดใหญ่ที่เพิ่งเกิดใหม่นั้น ผู้ให้บริการในระยะแรกมักเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีความสามารถในการลงทุนสูง ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ อุตสาหกรรมพลังงานที่รัฐให้บริการผ่านการไฟฟ้าทั้งสามหน่วย และในกรณีของอุตสาหกรรมโทรคมนาคม ที่ประเทศไทยให้บริการผ่าน กสท และ ทศท (ชื่อในสมัยนั้น)

แนวทางการ “ให้บริการโดยรัฐ” ในอุตสาหกรรมโทรคมนาคม เป็นสิ่งที่เกิดขึ้นทั่วโลก ตัวอย่างในต่างประเทศได้แก่ Deutsche Telekom ของเยอรมนี, British Telecom ของสหราชอาณาจักร, France Telecom ของฝรั่งเศส และ Nippon Telegraph and Telephone ของญี่ปุ่น หน่วยงานทั้งหมดที่เอ่ยชื่อมา (รวมถึง กสท และ ทศท ของไทยด้วย) ทำหน้าที่เป็นทั้งผู้ให้บริการ (operator) และผู้กำกับดูแล (regulator) ไปพร้อมกันในตัว

แต่เมื่ออุตสาหกรรมพัฒนาตัวเองมาเรื่อยๆ และบางอุตสาหกรรม ภาคเอกชนเริ่มมีศักยภาพในการแข่งขันที่ทัดเทียมหรือดีกว่าหน่วยงานของรัฐ โครงสร้างของอุตสาหกรรมนั้นก็ต้องถูกแปรรูปเปลี่ยนแปลงไป หน่วยงานของรัฐมักถูก “แยกส่วน” ความเป็น operator และ regulator ออกจากกัน โดยรัฐวิสาหกิจมักถูกแปลงให้มีฐานะเป็นเอกชน (privatization) และตั้งองค์กรอิสระใหม่ขึ้นมาทำหน้าที่กำกับดูแล เพื่อให้การแข่งขันระหว่างเอกชนกับรัฐวิสาหกิจเดิมเป็นไปอย่างยุติธรรม อยู่บนพื้นฐานเดียวกัน ไม่อย่างนั้นเอกชนอาจโดนรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นทั้ง “ผู้มาก่อน” ในอุตสาหกรรม และ “ผู้กำกับดูแล” ทำหน้าที่ออกใบอนุญาตและตรวจสอบ กีดกันหรือกลั่นแกล้งได้

ตัวอย่างที่ชัดเจนคือ การแปรรูป ปตท. เป็นบริษัทมหาชน และการตั้ง คณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน ขึ้นมากำกับดูแลแทนหน้าที่เดิมของ ปตท.

สำหรับอุตสาหกรรมโทรคมนาคม (รวมถึงกิจการกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ ซึ่งเกี่ยวข้องกับคลื่นความถี่เหมือนกัน) ทิศทางของประเทศไทยก็ไปในแนวทางเดียวกัน โดยรัฐธรรมนูญปี 2540 ได้ระบุให้ตั้ง คณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) และ คณะกรรมการกิจการกระจายเสียงและกิจการโทรทัศน์แห่งชาติ (กสช.) ขึ้นมาทำหน้าที่เป็นองค์กรอิสระ แทนอำนาจเดิมของ กสท/ทศท ในภาคโทรคมนาคม และอำนาจเดิมของกรมประชาสัมพันธ์ ในภาคกระจายเสียง

ส่วน กสท และ ทศท ซึ่งเป็นองค์กรรัฐวิสาหกิจเดิม ก็ถูกแปรรูปจากรัฐวิสาหกิจเต็มขั้น ให้อยู่ในรูปของบริษัทจำกัด (ในชื่อ บริษัท กสท โทรคมนาคม และ บริษัท ทีโอที) ทำหน้าที่เป็นผู้ประกอบการ (operator) เต็มรูปแบบ และสูญเสียอำนาจการกำกับดูแล (regulator) ไปให้ กทช. ซึ่งเป็นองค์กรอิสระองค์กรใหม่

อย่างไรก็ตาม กระบวนการแปรรูป กสท และ ทีโอที ยังไม่ครบถ้วนกระบวนความดี เพราะเหตุผล 2 ประการ

1. แม้ กสท โทรคมนาคม และทีโอที จะกลายเป็นบริษัทจำกัดแล้ว แต่ในความเป็นจริงยังเป็นบริษัทที่กระทรวงการคลังเป็นผู้ถือหุ้น 100% ทำให้ในเชิงนโยบาย ทั้งสององค์กรยังมีสถานะเป็นรัฐวิสาหกิจกลายๆ ภายใต้การสั่งการของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงไอซีที ไม่เป็นอิสระอย่างแท้จริงอย่างอดีตรัฐวิสาหกิจในต่างประเทศ
2. แม้องค์กรจะถูกแปรรูปเป็นบริษัทแล้ว และอำนาจในการกำกับดูแล (เช่น ให้สัมปทาน-ใบอนุญาต) จะย้ายไปอยู่กับ กทช. แต่ กสท. และ ทีโอที ยังสืบทอดมรดกสำคัญจากยุครัฐวิสาหกิจอยู่ นั่นคือ สัญญาสัมปทานโทรศัพท์เคลื่อนที่ 2G ที่ทำกับ AIS/DTAC/TRUE ซึ่งจะทยอยหมดสัญญาในช่วงปี 2555-2561 ทำให้ กสท. และ ทีโอที มีสถานะพิเศษ เป็นองค์กรก้ำกึ่ง เนื่องจากเป็นบริษัทที่ยังมีอำนาจสั่งการบริษัทเอกชนอื่นได้ผ่านสัญญาสัมปทานเดิม

ดังนั้น เราสามารถใช้มุมมองด้านโครงสร้างอำนาจนี้มาวิเคราะห์ปัญหาความขัดแย้งในเรื่อง 3G ได้ว่า มันเป็นการปะทะกันระหว่าง ผู้กำกับดูแลรายใหม่ (กทช) และผู้กำกับดูแลรายเก่า (กสท และทีโอที) เพื่อช่วงชิงอำนาจในการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมนั่นเอง

กทช นั้นเป็นองค์กรตามเจตจำนงของรัฐธรรมนูญปี 2540 แม้ว่าตัวรัฐธรรมนูญจะถูกฉีกไปแล้ว แต่รัฐธรรมนูญ 2550 ก็ยังยึดเจตจำนงเดิม แต่รูปแบบอาจเปลี่ยนไปเพราะระบุให้รวม กทช กับ กสช เป็นองค์กรเดียวกันคือ กสทช (ซึ่งเป็นประเด็นที่ กทช ถูก กสท ฟ้องว่าไม่มีอำนาจตามรัฐธรรมนูญ 2550 เพราะกฎหมายลูกยังไม่แล้วเสร็จ)

ในเมื่อเป็นองค์กรตามเจตจำนงของรัฐธรรมนูญ เดินในแนวทางของการกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมสมัยใหม่แล้ว ไม่จำเป็นต้องรับบท “พระเอก” ในสายตาประชาชน กทช. ก็เป็นองค์กรที่สมควรผลักดัน 3G อยู่แล้ว (ส่วนการโฆษณาต่างๆ ก็เป็นการ “เพิ่มความชอบธรรม” ของ กทช. ขึ้นไปอีกระดับนั่นเอง)

ส่วน กสท และ ทีโอที ที่ออกมาขวาง 3G ก็เป็นเพราะการปฏิรูปแบบครึ่งๆ กลางๆ นั่นเอง เพราะ กสท และ ทีโอที สูญเสียอำนาจในการออกใบอนุญาตไปแล้ว แต่โครงสร้างรายได้ขององค์กรยังต้อง “พึ่งพา” รายได้จากสัมปทาน ซึ่งได้มาจากความเป็น regulator เดิมอยู่

SIU มองว่าต่อให้ตั้ง กสทช. ได้สำเร็จ ถ้า กสท และ ทีโอที ยังไม่ถูกปฏิรูปให้เป็นเอกชนอย่างแท้จริง ปัญหาก็ยังจะเกิดเช่นเดิม

ทางออกเดียวของอุตสาหกรรมโทรคมนาคมไทย คือการปฏิรูป กสท และ ทีโอที ให้มีฐานะเป็นเอกชนเต็มขั้น เพื่อให้แข่งกับผู้ประกอบการรายอื่นอย่างเท่าเทียมบนกฎกติกาเดียวกัน เราเสนอว่ารัฐบาลในฐานะเจ้าของ กสท และ ทีโอที ควรขายหุ้นของทั้งสององค์กรต่อสาธารณชน และจัดการแปลงสัญญาสัมปทานที่ยังเหลืออยู่ ให้เข้าระบบใบอนุญาตของ กทช (หรือ กสทช ในอนาคต) อันเป็นการ “โอนถ่าย” อำนาจกำกับดูแลชิ้นสุดท้ายของ กสท และ ทีโอที ให้เข้ามาอยู่ในมือ กทช โดยสมบูรณ์

การปฏิรูปจะช่วยให้ กสท และ ทีโอที ต้องปรับตัวเองให้มีความสามารถในการแข่งขันมากขึ้น ช่วยให้องค์กรทั้งสองสามารถอยู่ได้ในระยะยาว เราเห็นตัวอย่างที่ดีของการแปรรูปมาแล้วจากพัฒนาการของบริษัทไปรษณีย์ไทย ซึ่งเป็นบริษัทพี่น้องกับทั้ง กสท และ ทีโอที และในต่างประเทศ ผู้ให้บริการมือถือรายใหญ่ที่เราเคยได้ยินชื่อ ส่วนมากมีต้นกำเนิดมาจากรัฐวิสาหกิจด้วยกันทั้งสิ้น เช่น Orange (มาจาก France Telecom), SingTel (ชื่อเดิมคือ Telecommunications Equipment รัฐวิสาหกิจของรัฐบาลสิงคโปร์), Telenor (มาจาก Telegrafverket ซึ่งให้บริการโทรเลขของประเทศนอร์เวย์), O2 (เคยเป็นส่วนหนึ่งของ British Telecom), T-Mobile (ปัจจุบันเป็นบริษัทลูกของ Deutsche Telekom)

ประเด็นที่สอง: นโยบายทางเลือกของรัฐบาลในการขยายสัมปทาน 2G เดิมเป็น 3G

นายกรณ์ จาติกวณิช รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ได้ออกมาจุดประเด็นว่า รัฐบาลที่ต้องการแปรสัมปทานโทรศัพท์มือถือ 2 G ปัจจุบัน (นโยบาย K2) และให้ผู้บริการ 2G ปรับปรุงคลื่นความถี่เดิม (อัพเกรด) สู่บริการ 3G – มติชน

ในทางทฤษฎีนั้นเป็นไปได้ แต่ในทางปฏิบัตินั้นยังมีปัญหาใน 3 ประการ ดังนี้

1) รัฐบาล “มีอำนาจ” ในการอัพเกรดบริการ 2G เป็น 3G หรือไม่ เมื่อรัฐธรรมนูญ 2540 และ 2550 กำหนดให้อำนาจในการออกใบอนุญาตด้านโทรคมนาคม เป็นของ กทช. (และ กสทช.) ถ้ารัฐบาลยังเดินหน้าอัพเกรดจริงดังว่า รัฐบาลอาจถูกฟ้องในลักษณะเดียวกับที่ กทช. โดน กสท. ฟ้องหรือไม่? นอกจากนี้ยังมีประเด็นว่าสัญญาสัมปทานกำลังจะหมดลง โดย TRUE เป็นบริษัทแรกที่สัญญาสัมปทานหมดภายใน 3 ปีคือ พ.ศ. 2555 คำถามต่อมาคือรัฐบาลจะสามารถดำเนินการได้ทันหรือไม่

2) ความถี่ช่วงที่สามารถใช้งาน 3G ได้ ถูกกำหนดโดยองค์กรโทรคมนาคมระหว่างประเทศหรือ ITU (ดูรายละเอียดได้จาก Wikipedia: UMTS frequency bands) แม้จะสามารถใช้ช่วงคลื่นเดิม 900 MHz ของ AIS และ 850/1800 MHz ของ DTAC/TRUE สำหรับการให้บริการ 3G ได้ แต่ในทางปฏิบัตินั้น ช่วงคลื่นเหล่านี้ไม่ใช่ช่วงคลื่นที่ได้รับความนิยมในระดับสากล (ซึ่งใช้คลื่น 2100 MHz) ทำให้ตัวเครื่องโทรศัพท์มือถือในท้องตลาดจำนวนมาก ไม่รองรับช่วงคลื่นทั้งสองช่วงนี้ ต่อให้รัฐบาลสามารถอัพเกรด 2G เป็น 3G ได้จริง เจ้าของเครื่อง 3G ในปัจจุบันก็จะมีกลุ่มที่ใช้งานไม่ได้ รวมถึงสร้างความยุ่งยากของการให้บริการในระยะยาวด้วย

SIU ได้รวบรวมข้อมูลของตัวเครื่องโทรศัพท์มือถือที่วางขายในปัจจุบัน ว่ารองรับคลื่น 900 MHz และ 850/1800 MHz หรือไม่

iPhone 3GS ซึ่งปัจจุบัน DTAC และ TRUE ทำตลาดในประเทศไทย รองรับเฉพาะคลื่น 850, 1900, 2100 MHz เท่านั้น – อ้างอิง

HTC Desire มือถือระดับสูงของบริษัท HTC วางขายช่วงกลางปี 2010 รองรับเฉพาะ 900 และ 2100 MHz – อ้างอิง

BlackBerry Torch ซึ่งเป็นมือถือรุ่นล่าสุดของ BlackBerry ที่เพิ่งเปิดตัว รองรับเฉพาะ 2100/1900/850/800 MHz – อ้างอิง

iPhone 4 มือถือรุ่นล่าสุดของแอปเปิล รองรับ 850/900/1900/2100 MHz – อ้างอิง

จะเห็นว่าโทรศัพท์มือถือทุกรุ่นนั้นรองรับคลื่นช่วง 1900 MHz ซึ่งอยู่ในมือของ TOT ThaiMobile และคลื่น 2100 MHz ที่เป็นคลื่น 3G สากลในปัจจุบัน (ขณะนี้มีให้บริการโดย TOT 3G และเป็นช่วงคลื่นที่ กทช. จะเปิดประมูลให้อีก 3 เจ้า) แต่ในส่วนของความถี่อื่นๆ นั้นแตกต่างกันไปตามแต่ละรุ่น/ยี่ห้อ ซึ่งจะกลายเป็นความสับสนของผู้บริโภคว่าซื้อโทรศัพท์มือถือมาแล้ว ใช้บริการ 3G ได้หรือไม่

3) ความถี่ 2G ในปัจจุบัน ถูกใช้บริการอย่างแออัดอยู่แล้ว และบริษัทผู้ให้บริการทั้งสาม ไม่มีขีดความสามารถ (capacity) ในการให้บริการ 3G บนความถี่เดิมมากนัก

ในการ “ทดลอง” ให้บริการ 3G ในปัจจุบัน (ซึ่งเป็นวิธีการเลี่ยงแบบอ้อมๆ ว่าสามารถให้ใช้ได้โดยไม่ต้องขอใบอนุญาตจาก กทช.) ตัวอย่างกรณีของ AIS นั้นไม่สามารถติดตั้งสถานี 3G ได้มากนัก เนื่องจากช่องสัญญาณหนาแน่นอยู่แล้ว – อ้างอิง

ผู้ให้บริการรายหนึ่งให้สัมภาษณ์กับหนังสือพิมพ์มติชนในประเด็นนี้ว่า “เปรียบเทียบให้เห็นภาพว่าเหมือนมีห้องแถว 1 ห้อง ขายก๋วยเตี๋ยวอยู่ แต่จะเอาเสื้อผ้ามาขายอีก”

ด้วยเหตุผลทั้งสามข้อที่ยกมา จะเห็นว่าการอัพเกรด 2G เป็น 3G นั้น “พอกระทำได้” แต่ก็จะเต็มไปด้วยปัญหาไม่น้อยเช่นกัน และอาจไม่ใช่เส้นทางที่ยั่งยืนนักเมื่อเทียบกับการจัดตั้ง กสทช. และให้ประมูลอย่างถูกต้อง

ประเด็นที่สาม: นโยบายทางเลือกของรัฐบาลในการใช้ “แผนบรอดแบนด์แห่งชาติ” แทน 3G

แผนบรอดแบนด์แห่งชาติ เป็นประเด็นที่ถูกจุดขึ้นมาโดยนายจุติ ไกรฤกษ์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเทคโนโลยีสารสนเทศและการสื่อสาร (อ่านรายละเอียดจาก จุติปลอบไม่มี 3G ใช้บรอดแบนด์แห่งชาติแทน)

นโยบายนี้ถือว่าเป็นนโยบายที่ดี แต่เป็นคนละเรื่องกับ 3G

ทั้งแผนบรอดแบนด์แห่งชาติ การออกใบอนุญาต 3G รวมถึงโครงการบรอดแบนด์ไร้สายของ กทช. (Broadband Wireless Access) ล้วนเป็นส่วนประกอบของการพัฒนาด้านโทรคมนาคมในประเทศไทย บรอดแบนด์เป็นเทคโนโลยีสำคัญที่ช่วยให้ประชาชนสามารถเข้าถึงอินเทอร์เน็ต แต่ก็มีข้อจำกัดตรงที่เป็นการสื่อสารแบบมีสาย ซึ่งมีต้นทุนและอุปสรรคในการวางสายไปยังพื้นที่ห่างไกลหรือพื้นที่ที่มีข้อจำกัดด้านภูมิศาสตร์ (แม้แต่ในกรุงเทพ หลายคนยังมีประสบการณ์ว่าไม่สามารถติดตั้งบรอดแบนด์ได้เพราะ “คู่สายเต็ม” หรือ “อยู่นอกพื้นที่ให้บริการ”)

สำหรับการเข้าถึงอย่างเท่าเทียมในพื้นที่เหล่านี้ จึงจำเป็นต้องใช้การเชื่อมต่อแบบไร้สายเข้าช่วย ซึ่งเป็นไปได้ทั้งดาวเทียม 3G และ Broadband Wireless Access นั่นเอง

Related Posts:

• กอร์ปศักดิ์เสนอ ยุติสัมปทาน 2G ก่อนเริ่มประมูล 3G
• สหภาพฯทีโอที โต้ถูกให้ข่าวใส่ร้ายใน “โพสต์ทูเดย์” กรณี 3G
• ศาลปกครองสูงสุดรับอุทธรณ์ กทช. นัดฟังคำสั่งวันที่ 23 ก.ย.
• ยอดคนใช้มือถือไทยพุ่ง จนเตรียมเปิดเบอร์ขึ้นต้น 090 – 099 รองรับ3G
• กทช. สุรนันท์ ยื่นฟ้องศาลปกครองให้สรรหา กสทช. ใหม่, อาจทำให้ กสทช. ชุดแรกต้องเลื่อนอีก