โดย : แบ๊งค์ งามอรุณโชติ Change Agents
ภายหลังจากการแถลงนโยบายทางการเมืองโดยส่วนใหญ่มักจะนำมาซึ่งข้อถกเถียงที่ว่า นโยบายทางการเมืองที่ได้หาเสียงเอาไว้นั้นถูกทำให้เกิดขึ้นจริงหรือไม่ หรือบิดพลิ้วไปมากเพียงใดจากตอนที่หาเสียงเอาไว้ โดยเฉพาะพรรครัฐบาลมักถูกทวงถามไม่ว่าพรรคนั้นจะเป็นพรรคอะไรก็ตาม ในทางทฤษฎีแล้วนโยบายทางการเมืองนั้นมักไม่สามารถทำได้สำเร็จในทุกข้อที่ได้กล่าวไว้เนื่องจากข้อจำกัดหลายประการเช่น
1.นโยบายบางอย่างมีความขัดกันระหว่างอุดมการณ์ของพรรคร่วมรัฐบาล ดังนั้น เมื่อพรรคการเมืองหลายพรรคร่วมกันจัดตั้งรัฐบาลก็ย่อมต้องตัดเอานโยบายบางส่วนที่ไม่อาจประนีประนอมร่วมกันได้ออกไป
2.นโยบายบางอย่างสามารถทำได้หากเป็นรัฐบาลแต่ไม่อาจจะทำได้เลยหากอยู่ในสถานการณ์พรรคร่วม เช่น นโยบายการลดภาษี หากพรรคการเมือง 5 พรรคมีนโยบายการลดภาษีคนละตัว พอมาร่วมรัฐบาลกันแล้วต่างก็ผลักดันให้เกิดการลดภาษีทุกตัวที่สัญญาไว้พร้อมๆกัน ประเทศก็จะประสบปัญหาทางการคลังทันทีเพราะขาดทรัพยากรที่จะมาใช้บริหารประเทศ
3. ในขณะร่างนโยบายทางการเมืองต้องร่างให้ครอบคลุมทุกกระทรวงและทุกมิติ แต่เมื่อมาเป็นรัฐบาลผสมแล้วกระทรวงต่างๆก็ถูกกระจายออกไปบริหารทำให้บางนโยบายไม่สามารถผลักดันได้
4.ข้อจำกัดทางการคลังในแต่ละปี โดยเฉพาะในระเทศกำลังพัฒนาซึ่งโครงสร้างภาษียังไม่เอื้ออำนวยให้รัฐสามารถระดมทรัพยากรได้มากพอ ทำให้นโยบายแต่ละประการที่พรรคการเมืองหาเสียงเอาไว้ไม่อาจจะสามารถทำได้พร้อมๆกัน แต่ต้องมีลำดับชั้นความสำคัญในการดำเนินการ
5.การได้ข้อมูลใหม่ๆ ซึ่งนำมาสู่การปรับปรุงนโยบายให้ดียิ่งขึ้น ในแง่นี้หมายความว่าพรรคการเมืองเมื่อยังไม่เป็นรัฐบาลอาจจะไม่สามารถเข้าถึงข้อมูลบางอย่างที่สำคัญ (Asymmetric information) ทำให้วางแผนการผิดพลาดเมื่อเข้าสู่ตำแหน่งรัฐบาลแล้วก็สามารถมีข้อมูลข่าวสารที่ดีขึ้นจนนำมาสู่การปรับปรุงนโยบายทางการเมืองของตนเองในที่สุด
อย่างน้อยที่สุดเหตุผลทั้งห้าประการนี้มักทำให้พรรคการเมืองตัดสินใจที่จะเปลี่ยนแปลงนโยบายของตนเองภายหลังการเลือกตั้ง คำถามคือ การเปลี่ยนแปลงนโยบายทางการเมืองหลังการเลือกตั้งนั้น ถือเป็นเรื่องที่ควรนำไปสู่การฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายหรือเอาผิดให้เกิดการลงโทษทางการเมืองได้หรือไม่? และหากฟ้องร้องได้ศาลควรจะตัดสินคดีการโฆษณาทางการเมืองนี้อย่างไร?
สำหรับคำถามแรก ผมในฐานะนักเศรษฐศาสตร์ไม่สามารถตอบได้คงต้องอาศํยนักกฎหมายมาชี้แนะว่าสามารถทำได้หรือไม่ “แต่ถ้าสมมติว่าทำได้ขึ้นมา” บทความนี้จะพูดถึงหลักการทางเศรษฐศาสตร์ที่จะนำมาช่วยศาลในการตัดสินคดีลักษณะนี้
หลักที่จะเสนอเพื่อช่วยให้ศาลตัดสินกรณีเช่นว่านี้ก็คือ ศาลควรจะตัดสินให้โทษแก่พรรคการเมืองที่เปลี่ยนแปลงนโยบายแล้วนำไปสู่การลดลงของสวัสดิการสังคม (Worse off) และยินยอมให้พรรคการเมืองที่เปลี่ยนแปลงนโยบายเพื่อเพิ่มสวัสดิการสังคมสามารถกระทำได้ โดยไม่ต้องพิจารณาเลยว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการโกหกประชาชนหรือไม่ เพราะการเปลี่ยนแปลงนโยบายก็ถือเป็นเครื่องชี้ชัดอยู่แล้วในตัวเองว่าพรรคการเมืองดังกล่าวได้บิดพลิ้วคำสัญญาที่ให้แก่ประชาชนเอาไว้
แต่การบิดพลิ้วคำสัญญาไม่ได้หมายความว่าจะต้องทำให้สังคมเสียประโยชน์เสมอไป ดังเช่นกรณีตัวอย่าง 5 ประการที่ได้ยกมาในเบื้องต้นแล้วว่า ถ้าดื้อดึงที่จะดำเนินนโยบายบางอย่างไปเพื่อจะได้ไม่เป็นพรรคการเมืองที่โกหก การทำนโยบายดังกล่าวอาจก่อให้เกิดโทษต่อระบบเศรษฐกิจและสังคมอย่างมหาศาล นัยนี้การเป็นพรรคการเมืองที่ไม่โกหก กับ ประโยชน์ทางสังคมจึงเป็นสองอย่างที่ต้องแลกได้แลกเสียกัน (Trade-off)
ยกตัวอย่างเช่น หากมีพรรคการเมืองหนึ่งเสนอจะให้สวัสดิการคนชรา 2,500 บาทต่อเดือน ปรากฎว่าเมื่อเข้ามาเป็นรัฐบาลแล้วคำนวณอย่างถี่ถ้วนโดยนักชำนาญการของกระทรวงการคลังพบว่า การจ่ายเบี้ยผู้สูงอายุมากระดับนั้นอาจก่อให้เกิดปัญหาหนี้สาธรณะได้ รัฐบาลก็จะต้องเลือกระหว่างทำนโยบายดังกล่าวต่อไปเพื่อไม่ให้เป็นพรรคที่โกหก หรือเลือกที่จะปรับเปลี่ยนนโยบายให้สมเหตุสมผลมากขึ้น, หากปัจจัยเชิงสถาบัน คือ
กระบวนการยุติธรรมบังคับว่าพรรคการเมืองห้ามโกหกเลยหากโกหกก็จะต้องถูกลงโทษทางการเมืองอย่างเด็ดขาด พรรคการเมืองก็คงดำเนินหน้าโครงการจ่ายเบี้ยยังชีพคนชรา 2,500 บาทต่อไปและสุดท้ายเศรษฐกิจก็เสียหายซึ่งทำให้คนทั้งประเทศแย่ลง แต่หากศาลตัดสินกรณีดังกล่าวโดยยึดเอาว่าการเปลี่ยนแปลงนโยบายดังกล่าวทำให้สังคมดีขึ้นหรือไม่เมื่อเทียบกับก่อนเปลี่ยนแปลง ย่อมทำให้พรรคการเมืองสามารถมีทางเลือกที่จะเปลี่ยนแปลงนโยบายของตนให้ดีขึ้นได้ ในขณะที่หากการเปลี่ยนแปลงดังกล่าวไม่มีเหตุผลที่ดีรองรับศาลก็สามารถจะเอาโทษได้เหมือนกัน
จึงไม่ควรเป็นองค์กรที่สนใจประเด็นว่าพรรคการเมืองโกหกหรือตั้งใจโกหกหรือไม่ ศาลในมุมมองนี้จึงไม่ใช้สถาบันทางศาสนาที่มาตัดสินว่าการกระทำทางการเมืองดังกล่าวเป็นเรื่องที่ถูกต้องหรือผิดศีลธรรม แต่ศาลในฐานะส่วนหนึ่งของอำนาจรัฐต้องคุ้มครองประชาชนให้ได้รับทางเลือกของนโยบายสาธารณะที่เอื้ออำนวยให้เกิดสวัสดิการสังคมสูงสุดเป็นที่ตั้ง (Welfare maximization // benevolent justice) และพรรคการเมืองที่ทำหน้าที่ตรวจสอบก็อาจจะต้องคำนึงถึงกระบวนการตรวจสอบที่ก่อให้เกิดต้นทุนทางสังคมน้อยที่สุดด้วยเช่นเดียวกัน
และถึงแม้ว่าจะพิจารณาการบิดพลิ้วนโยบายสาะรณะในแง่มุมศีลธรรมหรือจริยธรรมก็อาจจะกล่าวได้ว่า การยินยอมที่จะเสียชื่อเสียงจากการบิดพลิ้วนโยบายทางการเมืองที่ตนเองได้ประกาศออกไป เพื่อแลกกับนโยบายใหม่ที่ดีขึ้นนั้นเป็นจริยธรรมทางการเมืองอย่างหนึ่งหรือไม่ (ย้อนกลับไปที่เรื่องเบี้ยสูงอายุ 2,500 บาท – พรรคการเมืองที่เลือกจะเดินหน้าโครงการต่อทั้งที่รู้ว่าจะทำให้เกิดปัญหาทางการคลังหรือพรรคที่ยอมเปลี่ยนแปลงนโยบายของตนเองเพื่อให้นโยบายดังกล่าวดีขึ้น แบบไหนเรียกว่ามีคุณธรรมหรือจริยธรรม?)
กล่าวอย่างถึงที่สุดทางเลือกระหว่างจะโกหกเพื่อให้ได้นโยบายที่ดีกว่า หรือจะทำตามที่ได้สัญญาไว้แต่นโยบายดังกล่าวอาจส่งผลร้ายต่อสังคม สองทางนี้อาจไม่ได้เป็นทางเลือกที่ต้องเลือกระหว่างการผิดจริยธรรมหรือไม่ผิดจริยธรรม แต่เป็นทางเลือกที่ต้องเลือกระหว่างจะผิดจริยธรรมในระดับไหนและต่อใคร เพราะมันผิดจริยธรรมทั้งคู่ โดยข้อเสนอหนึ่งเป็นข้อเสนอที่อิงอยู่กับจริยธรรมแบบชาวพุทธที่ดีแบบปัจเจกชน คือคำนึงว่ารัฐจะรักษาศีล 5 เอาไว้ได้อย่างไร มากกว่าจะกล่าวถึงรัฐที่คำนึงถึงการผิดต่อประชาชนจำนวนมาก
นัยนี้ข้อเสนอที่ว่ารัฐต้องคงเส้นคงวากับนโยบายที่ตนเองได้ประกาศออกไประหว่างการเลือกตั้ง จึงเป็นข้อเสนอที่บีบบังคับให้รัฐบาลมีความรับผิดชอบอย่างปราศจากเงื่อนไข (Absolute responsibility) ต่อศีล 1 ใน 5 คือไม่ให้โกหกแม้สิ่งที่สัญญาไว้จะทำประเทศพังหรือจะทำคนจำนวนมากเดือนร้อนก็ตาม เป็นความรับผิดชอบต่อศีล 5 อย่างสูงสุดเหมือนอับราฮับ บูชายันลูกชายตนเองให้พระเจ้า เหมือนลอทสละลูกสาวให้ชาวเมืองโซดอมรุมโทรมแทนฑูตสวรรค์ เหมือนมณีจันทร์ทิ้งแม่ไว้เบื้องหลังแล้วเข้ากระจกไปอยู่กับผู้ชาย ซึ่งไม่น่าจะเป็นสิ่งที่เหมาะสมในการเรียกร้องรัฐบาลซึ่งเป็นหน่วยงานที่จะต้องรับผิดชอบต่อคนจำนวนมาก
ที่กล่าวมาทั้งหมดนี้ก็ไม่ได้หมายความว่าผมชื่นชอบพรรคการเมืองที่โกหกพกลม กลับกันผมเสนอว่าเราควรเรียกร้องค่าเสียหายแก่พรรคการเมืองที่บิดพลิ้วสัญญาหรือนโยบายทางการเมืองที่ให้ไว้ได้ โดยหากผู้ฟ้องพิสูจน์ได้ว่าประโยชน์ทางสังคมที่หายไปจาการบิดพลิ้วนโยบายทางการเมืองดังกล่าวเป็นเท่าไหร่พรรคการเมืองดังกล่าวก็ควรจะถูกลงโทษในทางใดทางหนึ่ง (บนเงื่อนไขที่นักกฎหมายต้องตอบให้ได้ก่อนว่า การบิดพลิ้วนโยบายทางการเมืองควรเป็นเหตุให้ฟ้องคดีได้หรือไม่) แต่การโกหกหรือไม่โกหกไม่ใช่ประเด็นสำคัญ สวัสดิการสังคมที่เพิ่มขึ้นหรือลดหากมีการโกหกเกิดขึ้นต่างหากที่เราควรให้ความสนใจ
ถ้าเช่นนั้นแล้วก็จะมีคำถามตามมาว่า แล้วการโกหกทางการเมืองจะไม่มีต้นทุนบางอย่างเพื่อปรามพฤติกรรมดังกล่าวเลยหรือ? เพราะต้องยอมรับว่าการโกหกเป็นการส่งสัญญาณที่บิดเบือน (Information distortion) และการส่งสัญญาณที่บิดเบือนจะทำให้ผลการเลือกตั้งเปลี่ยนแปลงได้ โดยเฉพาะในจังหวะที่การเลือกตั้งนั้นมีมีความได้เปรียบเสียเปรียบแตกต่างกันไม่มาก กรณีนี้สามารถจัดการได้ด้วยสองส่วน
คือส่วนหนึ่งการที่ศาลยึดหลักสวัสดิการสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปเป็นเกณฑ์ในการตัดสินโทษนั้นก็จะช่วยจำกัดการโกหกแบบทำให้สังคมแย่ลง (Unproductive lie) ไปแล้วเพราะหากโกหกแล้วทำให้สังคมแย่ลงเพื่อชิงไหวชิงพริบทางการเมืองเฉพาะหน้า ในภายหลังหากพิสูจน์ทราบได้ศาลก็จะลงโทษตามสมควร, ในขณะที่ส่วนที่สอง ต้องไม่ลืมว่าพรรคการเมืองเป็นองค์กรที่ต้องมีความรับผิดชอบทางการเมือง (Political responsibility) อยู่ในตัวอยู่แล้ว หากพรรคการเมืองไหนโกหกบ่อยๆ แม้ว่าจะเป็นกรณีที่โกหกแล้วสังคมดีขึ้นก็ตาม พรรคการเมืองดังกล่าวก็มักจะสูญเสียความน่าเชื่อถือทางการเมือง (incredible voice) และสูญเสียคะแนนเสียงทางการเมืองในระยะยาวอย่างแน่นอน
ดังนั้น, สิ่งที่สังคมทำได้ไม่ใช่การฟ้องคดีและดึงศาลเข้ามาพัวพันกับเรื่องศีลธรรมทางการเมืองแต่เป็นภาคประชาสังคมเองต้องกระจายข่าวสารทางการเมืองเหล่านี้ออกไปว่าพรรคการเมืองไหนบ้างที่คงเส้นคงวารอบคอบกับนโยบายที่แถลงออกไป และพรรคการเมืองไหนที่เล่นการเมืองแบบไม่คงเส้นคงวา (Time inconsistency) ทั้งนี้ต้องไม่ดูถูกประชาชนว่าไม่สามารถเรียนรู้ถึงพฤติกรรมของพรรคการเมืองได้ ประชาชนเรียนรู้ได้และไม่มีใครชอบความไม่แน่นอน โดยเฉพาะคนในกลุ่มผู้มีรายได้น้อยยิ่งมีความเป็นกลุ่มเลี่ยงความเสี่ยง (Risk averse) พรรคการเมืองที่เปลี่ยนแปลงนโยบายบ่อยหรือบิดพลิ้วนโยบายมากครั้งย่อมทำให้เสียความนิยมทางการเมืองในประชากรส่วนใหญ่ได้ง่าย