Practical Report TPP ตายหรือยัง ไทยและอาเซียนจะอยู่ตรงไหน

สรินณา อารีธรรมศิริกุล
sarinna.aree@gmail.com

ในงานประชุมเอเปควันที่ 19-20 พฤศจิกายน ที่เมืองลิมา ประเทศเปรูที่ผ่านมา ผู้นำประเทศต่างๆ ต่างพากันคาดการณ์ว่าสถานการณ์ความร่วมมือทางการค้าและเศรษฐกิจในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกภายใต้รัฐบาลใหม่ของสหรัฐฯ ที่จะนำโดยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ในเดือนมกราคมปีหน้าจะเป็นอย่างไร

ที่ผ่านมา โดนัลด์ ทรัมป์ ได้สัญญาในระหว่างการหาเสียงว่า ถ้าได้เป็นประธานาธิบดีสหรัฐฯ เขาจะโยนสัญญา“ความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจภาคพื้นแปซิฟิก” หรือ Trans-Pacific Partnership (TPP) ทิ้งไปตั้งแต่วันแรกที่ได้รับตำแหน่ง สองอาทิตย์หลังจากที่ทรัมป์ชนะการเลือกตั้งสหรัฐฯ เขาได้ประกาศนโยบายบ้างส่วนที่สามารถทำทันทีภายในเวลา100วัน หนึ่งในนั้นคือ การทิ้งสัญญา TPP ของประธานาธิบดีโอบามา และย้ำว่ารัฐบาลใหม่ของเขาจะทำการเจรจาเขตการค้าแบบ“ทวิภาคี”แทนการค้าแบบ“พหุภาคี” ซึ่งคิดว่าจะทำให้สหรัฐฯได้ประโยชน์มากกว่า โดยเขตการค้าเสรีที่สหรัฐฯจะตกลงด้วยนั้นต้องเป็นข้อตกลงที่สร้างงานให้คนอเมริกันชนชั้นกลางอีกครั้ง

คำหาเสียงและคำประกาศของทรัมป์ในการละทิ้ง TPP ทำให้เกิดความไม่แน่ใจในบทบาทสหรัฐอเมริกาในการเป็นผู้นำการค้าเสรีและผู้นำกลุ่มเพื่อคานอำนาจจีนในแปซิฟิก ถ้าโลกขาดสหรัฐฯในการเป็นผู้นำการค้าในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิก สถานกาณ์จะเป็นอย่างไร ไทยและอาเซียนควรจะอยู่ตรงไหน

มี TPP แต่ไม่มีสหรัฐฯ ได้หรือไม่

เป็นไปได้ไหมที่ 11 ประเทศที่เหลือจะดำเนินการเป็นเขตการค้าเสรีตามสัญญาที่ตกลงกันไว้โดยไม่มีสหรัฐฯร่วมด้วย รมต.การค้าของออสเตรเลีย[1]กล่าวว่าออสเตรเลียจะผลักดันให้เกิดเขตการค้าเสรีนี้โดยไม่มีสหรัฐฯ และสนับสนุนให้เปิดรับสมาชิกเพิ่มที่ต้องการเข้าร่วม TPP ในความเห็นของผู้เขียน ขอตอบว่าเป็นไปได้ แต่คงยากมาก ด้วยเหตุผล 3 ประการใหญ่ คือ

(1) เมื่อขาดสหรัฐฯ ก็หมายความว่าขาดตลาดบริโภคที่ใหญ่ที่สุดในTPP ซึ่งทางเศรษฐกิจแล้วเป็นแรงจูงใจใหญ่ให้หลายๆ ประเทศสมาชิก เช่นประเทศกำลังพัฒนาอย่างเช่นเวียดนามที่เป็นประเทศส่งออกสินค้ารายใหญ่และหลากหลาย หรือประเทศพัฒนาแล้วแต่ส่งออกสินค้าทรัพยากรวัตถุดิบและการเกษตรเช่นออสเตรเลียและนิวซีแลนด์ ต้องการทำให้TPPมีผลบังคับใช้เพื่อส่งออกสินค้าปลอดภาษีเข้าสหรัฐฯ

(2) เมื่อขาดสหรัฐฯ ก็ไม่จำเป็นที่ประเทศสมาชิก โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนาในTPP ต้องคงกฎหรือมาตราฐานแรงงานขั้นต่ำและมาตราฐานการดูแลสิ่งแวดล้อมให้สูงเกินกว่าที่ประเทศตนต้องการ รวมทั้งข้อตกลงที่เข้มงวดในเรื่องทรัพย์สินทางปัญญาที่ทางสหรัฐฯจะได้เปรียบเช่นในอุตสาหกรรมยา ซึ่งมาตราฐานเหล่านี้ทำให้ต้นทุนการผลิตของประเทศกำลังพัฒนาสูงขึ้น (ในทางกลับกัน สำหรับประเทศพัฒนาแล้วเห็นว่ามาตราฐานเหล่านี้ทำให้เกิดความยุติธรรมทางการค้า เพราะจะไม่มีประเทศใดประเทศหนึ่งสามารถกดต้นทุนแรงงานหรือสิ่งแวดล้อมให้ต่ำกว่าที่ควรจะเป็น เพื่อเอาเปรียบประเทศคู่ค้าอื่นๆ)

ฉะนั้น ถ้าไม่มีสหรัฐฯแล้ว ประเทศสมาชิกที่ส่วนใหญ่เป็นประเทศกำลังพัฒนาคงไม่ต้องการคงมาตราฐานข้างต้นไว้ และถ้ารับสมาชิกใหม่เข้ามา ก็จะต้องมีการเจรจาใหม่ ซึ่งต้องใช้เวลาในการเปลี่ยนแปลงเนื้อหาในTPPให้ทุกประเทศยอมรับร่วมกันอีกครั้ง

(3) เมื่อขาดสหรัฐฯ ที่เป็นหัวเรือใหญ่ในTPP ก็เสมือนขาดผู้นำในการคานอำนาจเศรษฐกิจและการเทหารของจีน ซึ่งเป็นเหตุผลหลักด้านยุทธศาตร์ในการขยายเขตการค้าเสรีในภูมิภาคเอเชียแปซิฟิกที่สหรัฐฯและประเทศสมาชิกต้องการ โดยมีสหรัฐฯเป็นลูกพี่รับหน้าและประเทศอื่น bandwagon หรือลู่ไปทางเดียวกันเพื่อคานจีน การคานอำนาจจีนโดยใช้TPPถือได้ว่าเป็นวิธีการใช้ยุทธศาตร์เชิง“อำนาจอ่อน” (soft power) แทนการใช้“อำนาจแข็ง”หรือการใช้กำลังทหาร (hard power) เผชิญหน้ากับจีน โดยเฉพาะในกรณีการขยายอำนาจอธิปไตยเหนือเกาะแก่งต่างๆ ในทะเลจีนใต้ของประเทศจีน

การขาดสหรัฐฯในTPP จึงทำให้กลุ่มนี้ขาดผู้นำที่จะทำให้ประเทศอื่นลู่ตามโดยไม่ถูกเพ่งเล็งโดยตรงจากจีน ดังนั้น เมื่อไม่มีสหรัฐฯ TPPจึงมีความหมายที่เปลี่ยนไป สัญลักษณ์ทางยุทธศาสตร์คานอำนาจจีนที่เป็นลักษณะสำคัญของTPPจึงหายไปด้วย

tpp

ไทยและอาเซียนจะทำอย่างไร

ตอนนี้ลองถามประเทศไทยว่าต้องการเข้าร่วมเป็นสมาชิกTPP หรือไม่ เมื่อคำนึงถึงข้อตกลงTPPที่ซับซ้อนภายใต้มาตราฐานแรงงาน สิ่งแวดล้อม และทรัพย์สินทางปัญญา ไทยหรืออินโดนิเซียอาจไม่ต้องการเข้าร่วมเจรจาใหม่ เพราะยุ่งยากซับซ้อนและจะต้องใช้เวลานาน นอกจากนั้น TPPยังเป็นมรดกตกทอดมาจากการเจรจาการค้าของสหรัฐฯ ซึ่งจีนอาจไม่ชอบใจ รัฐบาลไทยเอง รัฐบาลอินโดนิเซียหรือฟิลิปปินส์ก็กำลังเอียงขวาและเข้าข้างจีนมากกว่าในอดีต จึงไม่มีแรงจูงใจใดที่จะขัดใจจีน แต่ถ้าจีนแสดงความสนใจต้องการเข้าร่วมTPP ประเทศเหล่านี้คงต้องการเข้าร่วมด้วย

แต่ผู้เขียนคิดว่าจีนคงไม่อยากเข้าเป็นสมาชิกTPP เพราะTPPเป็นข้อตกลงที่เป็นมรดกจากสหรัฐฯ และมาตราฐานเงื่อนไขที่กล่าวไว้ข้างต้นก็เป็นสิ่งที่จีนไม่ต้องการ เพราะจีนคิดว่ามาตราฐานเหล่านั้นไม่จำเป็นต้องมีในข้อตกลงเขตการค้าเสรีเนื่องจากเป็นการล้ำเส้นกิจการภายในของประเทศ

อีกประการหนึ่งคือ  การถอนตัวของสหรัฐฯจากTPPบอกได้ด้วยว่ารัฐบาลทรัมป์อาจกำลังถอนมุดอำนาจของสหรัฐฯจากเอเชีย  ฉะนั้น จึงไม่มีเหตุผลใดที่ไทยหรือประเทศเล็กๆ ในอาเซียนจะร้องแร่แหกกระเชอเพื่อเรียกร้องทรัมป์ให้คงอำนาจคานจีนไว้ เพราะถ้าทำไป แล้วทรัมป์ไม่เล่นด้วย หรือมีนโยบายออกห่างและโฟกัสไปในตะวันออกกลางเหมือนรัฐบาลจอร์ช ดับเบิ้ลยู บุชของรีพับลิกันแล้ว จะกลายเป็นการแสดงปรปักษ์กับจีนไปเสียเปล่าๆ

ฉะนั้น ถ้าจะต้องเสียเวลาในการเจรจาการค้าใหม่และเมื่อคำนึงถึงข้อจำกัดทางทรัพยกรบุคคลและงบประมาณ ไทย อินโดนิเซีย หรือประเทศอื่นๆ ที่เคยสนใจเข้าร่วมTPP อาจไม่ลงทุนเข้าไปร่วมเจรจาในเขตการค้านี้ คำถามคือ กระแสเขตการค้าเสรีจะตายไปกับTPPหรือไม่ หรือไทยมีทางเลือกอื่นอีกไหม คำตอบคือ “ไม่ตายไปด้วยแน่นอน” แต่กระแสจะออกหัวออกก้อย จะมีกลิ่นอายการค้าที่นำโดยจีนมากน้อยแค่ไหนต้องค่อยดู

ภาพจากกระทรวงการต่างประเทศออสเตรเลีย

ภาพจากกระทรวงการต่างประเทศออสเตรเลีย

ทางเลือกใหม่: RCEP และ FTAAP

ตอนนี้มีการเจรจาเขตการค้าเสรีที่ยังค้างคาอยู่ 2 ชิ้นสำคัญ โดยที่จีนมีท่าทีสนับสนุนการเจรจาที่ว่านี้ หนึ่งคือ การตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจระดับภูมิภาค (Regional Comprehensive Economic Partnership – RCEP) และเขตการค้าเสรีของเอเปค (Free Trade Area of the Asia-Pacific – FTAAP) ในช่วงที่TPPกำลังฮอต จีนพยายามผลักดันให้ประเทศสมาชิกเอเปคกลับมาสนใจเขตการค้า FTAAP เพื่อใช้คานอำนาจเขตการค้า TPP ที่สหรัฐฯพยายามก่อตั้ง และได้เรียกประชุมระหว่างประเทศสมาชิกTPPแยกต่างหากในงานประชุมเอเปค

แต่ข้อเสียของFTAAP คือมีประเทศสมาชิกมากถึง 21 ประเทศ ซึ่งเป็นอุปสรรคสำคัญในการหาข้อตกลงร่วม เพราะไม่เช่นนั้นแล้วกลุ่มประเทศเอเปคคงกลายเป็นเขตการค้าเสรีที่นำโดยสหรัฐอเมริกาไปนานแล้ว เนื่องจากว่าตั้งแต่เอเปคเริ่มก่อตั้งในปี1989 สหรัฐฯและออสเตรเลียเคยพยายามออกแบบและผลักดันให้เอเปคมีความเป็นสถาบันทางการ (institutionalization) มากกว่าปัจจุบัน แต่ก็ไม่ประสบผลสำเร็จเพราะประเทศสมาชิกไม่ต้องการลดทอนอำนาจอธิปไตยทางการค้าของตนลง

แต่ในปัจจุบันความต้องการของประเทศสมาชิกอาจเปลี่ยนไปก็เป็นได้ ถ้าจีนจะผลักดันเขตการค้าเสรีแบบหลวมๆ คือแค่ลดภาษี โดยไม่คำนึงถึงมาตราฐานแรงงานสากลหรือผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมเป็นต้น คือทำให้เรื่องพวกนี้เป็นเรื่องภายในประเทศที่ไม่ต้องนำมาเจรจาสร้างเงื่อนไขระหว่างภูมิภาค ก็จะทำให้เกิดการตกลงร่วมกันง่ายขึ้น แต่ถามว่าดีหรือไม่กับแรงงานหรือสิ่งแวดล้อมที่เป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยตรง ผู้อ่านคงต้องตัดสินใจเอง

ส่วน RCEP เริ่มแรกอาเซียนเป็นผู้ริเริ่มและพยายามสร้างเขตการค้านี้ อาเซียนหวังที่จะเป็นหัวใจหลักในการเคลื่อนขบวนและส่งเสริมหลักการ ASEAN Centrality ขึ้นมานำภูมิภาค ที่ประกอบไปด้วย 10 ประเทศอาเซียน บวกกับประเทศภาคีอาเซียนอีก 6 ประเทศคือ จีน ออสเตรเลีย นิวซีแลนด์ อินเดีย ญี่ปุ่น และเกาหลีใต้ รวมทั้งหมด16 ประเทศ แต่ดูเหมือนว่าตอนนี้อาเซียนจะถูกจีนชิงตำแหน่งผู้นำในการเจรจาเขตการค้าไปเสียแล้ว ทั้งจากสื่อต่างประเทศที่ตอนนี้เริ่มโฟกัสไปที่ความต้องการของจีนว่าจะเอาอย่างไรหรือจะนำการเจรจาอย่างไร แทนที่จะพูดถึงบทบาทอาเซียน

ประเทศที่น่าจะอยู่ในสถานะที่ลำบากที่สุดในอาเซียนขณะนี้ (เมื่อสหรัฐฯถอนตัวจาก TPP) คือเวียดนาม เพราะรัฐบาลลงทุนเข้าข้างสหรัฐฯแบบจริงจังเพื่อคานอำนาจจีน และการมีการประท้วงหรือแสดงความไม่พอใจจากความขัดแย้งกับจีนในกรณีทะเลจีนใต้อย่างชัดเจน ซึ่งเวียดนามคิดว่าสหรัฐฯจะอยู่เคียงข้าง แต่เมื่อเกิดการเปลี่ยนแปลงทางอำนาจในสหรัฐฯ ความไม่แน่นอนจึงเกิดขึ้นและน่าส่งผลกระทบกับประเทศที่เอียงเข้าหาสหรัฐฯมากที่สุด

ส่วนมาเลเซียก็มีนโยบายLook East อยู่แล้ว ซึ่งในสมัยรัฐบาลนายกมหาธีร์ มูฮัมมัดนั้น เขาต้องการให้ญี่ปุ่นเป็นแกนนำประเทศในเอเชียตะวันออกเพื่อคานจีน แต่ญี่ปุ่นปฎิเสธ ตอนนี้รัฐบาลนายกนาจิบอาจเปลี่ยนไปสนับสนุนจีนชัดเจนขึ้น ซึ่งล่าสุดสื่อก็ได้รายงานท่าทีของผู้นำประเทศอาเซียนในที่ประชุมเอเปคว่าได้หันความสนใจไปที่จีนเป็นที่เรียบร้อยแล้ว ส่วนญี่ปุ่นยังคงรอความหวังจากรัฐบาลทรัมป์ให้กลับมาเป็นส่วนหนึ่งของ TPP

ดูแล้วเสียงอาเซียนคงแตกกระจายในการเจรจา RCEP ไม่น้อยไปกว่าเสียงที่แตกกระจายในกรณีความขัดแย้งในทะเลจีนใต้ แต่ถ้าอาเซียนต้องการเป็นผู้นำในการเจรจาก็น่าจะสามารถทำได้ เพราะอาเซียนมีข้อตกลงเขตการค้าเสรีกับ 5 ประเทศเป็นทุนเดิมอยู่แล้ว บวกกับมีข้อตกลงความร่วมมือหุ้นส่วนทางการค้ากับญี่ปุ่น ฉะนั้น ทำไมอาเซียนจะเป็นผู้นำในกรอบการเจรจานี้ไม่ได้ แต่ก็ขึ้นกับว่าอาเซียนต้องการแสดงบทบาทผู้นำมีควาทะเยอทะยานในการคานอำนาจจีนในลักษณะสถาบันหรือไม่เมื่อไม่มีสหรัฐฯ และที่สำคัญคืออาเซียนจะสามารถรวมเสียงของประเทศสมาชิกให้เข้มแข็งเพียงพอหรือไหม

สรุป

ผลจากคำประกาศของว่าที่ประธานาธิบดีทรัมป์ที่จะละทิ้ง TPP ทำเอาแต่ละประเทศที่เคยลู่เอียงไปทางฝั่งสหรัฐฯ กำลังเด้งกลับไปที่จีนเพื่อความอยู่รอดและลดความขัดแย้งกับจีนในอนาคต เมื่อสถานการณ์เริ่มเป็นเช่นนี้ ทรัมป์จะทำอย่างไร เพราะที่ผ่านมาทรัมป์กล่าวหาจีนว่าเป็นประเทศที่ค้าขายไม่เป็นธรรมกับสหรัฐฯมาโดยตลอด แล้วทรัมป์จะมีนโยบายเชิง“อำนาจอ่อน”ใดเพื่อต้านอำนาจจีนถ้าออกจาก TPP

ขณะนี้ มองไม่ออกเลยว่าสหรัฐฯจะได้ประโยชน์อะไรจากการไม่เอาTPP นอกจากทำให้คนอเมริกันที่เลือกทรัมป์พึ่งพอใจ ถ้าทรัมป์เลือกที่จะเอาใจคนในประเทศ รัฐบาลทรัมป์จะมีนโยบายการค้าหรือการทหารหรือการทูตใดที่จะเอามาถ่วงดุลอำนาจจีนนั้น ยังไม่ชัดเจน ฉะนั้น สำหรับผู้เขียนแล้ว ยังมีโอกาสที่ทรัมป์จะกลับลำเรื่องTPP จนกว่าเขาจะได้เป็นประธานาธิบดีในตำแหน่ง เพราะที่จริงสหรัฐฯจะได้ประโยชน์จากการค้าเป็นตัวเลขมหาศาลผ่านเขตการค้านี้ แต่ผลกระทบทางลบคือ อาจทำให้คนชั้นกลาง(ผู้ซึ่งส่วนใหญ่เลือกทรัมป์)ตกงาน ซึ่งรัฐบาลจะต้องเข้ามาลงทุนพัฒนาทรัพยากรมนุษย์ โดยปรับทักษะแรงงานชนชั้นกลางของตนเองให้ตอบสนองกับอุตสาหกรรมของประเทศที่จะขยายตัวในอนาคต ซึ่งต้องใช้เงินมากและใช้เวลานาน

ฉะนั้น สำหรับผู้เขียนขณะนี้ TPPยังไม่ตาย และแม้ว่าในอนาคตTPPจะตายจริง กระแสการค้าเสรีก็ยังคงดำเนินต่อไป ไทยกับอาเซียนจะต้องมีนโยบายปรับตัวรับกับการขยายอำนาจของจีนแม้จะต้องต่อสู้อย่างโดดเดี่ยวก็ตาม

[1] http://www.reuters.com/article/us-usa-trump-tpp-idUSKBN13H0OT