ดร.โสภณ พรโชคชัย
เมืองลอสแองเจลิส เป็นหนึ่งใน 58 เมืองของมลรัฐแคลิฟอร์เนีย สหรัฐอเมริกามี 50 มลรัฐ เมืองนี้ มีประชากร 9.8 ล้านคน มีขนาด 10,517 ตารางกิโลเมตร (25% ของมลรัฐแคลิฟอร์เนีย) หรือพอ ๆ กับขนาดของกรุงเทพมหานครและปริมณฑลในทุกด้านข้างต้น แต่ถ้าเทียบเฉพาะกรุงเทพมหานคร เมืองนี้มีขนาดพื้นที่ใหญ่กว่าถึง 7 เท่า ถ้าเมืองนี้แยกตัวเป็นประเทศอิสระ ก็จะมีขนาดเศรษฐกิจเป็นอันดับที่ 19 ของโลก
ภาพเมืองลอสแองเจลิส ภาพนี้ใช้สัญญาอนุญาตสิทธิ์แบบ CC (ที่มา - http://www.flickr.com/photos/sgt_spanky/3993973823/sizes/m/in/photostream/)
เมืองลอสแองเจลิสและเมืองอื่นทั่วสหรัฐอเมริกาจัดเก็บภาษีทรัพย์สิน (Property Tax) เอง ซึ่งประกอบด้วยภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง และภาษีสังหาริมทรัพย์อื่นที่ใช้เพื่อการพาณิชย์หรือการอุตสาหกรรม เป็นต้น สำหรับในกรณีประเทศไทยที่กำลังมีดำริว่าจะจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนั้น ขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเคยผ่านมติคณะรัฐมนตรีแล้ว แต่เกิดการยุบสภาเสียก่อน จึงต้องเริ่มต้นใหม่หลังการเลือกตั้งที่จะมีถึงในวันที่ 3 สิงหาคม 2554
รายการประเมินค่าทรัพย์สินเพื่อการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในเมืองลอสแองเจลิสประกอบด้วยอสังหาริมทรัพย์ 2,300,000 รายการ แยกเป็นบ้านเดี่ยว 1,800,000 แปลง อาคารชุด 250,000 หน่วย และอสังหาริมทรัพย์เชิงพาณิชย์และอุตสาหกรรม 250,000 หน่วย นอกจากนี้ยังทำการประเมินเครื่องจักรและเครื่องมือเพื่อการพาณิชย์และอุตสาหกรรมอีก 308,000 รายการ
ณ ปี 2553 มูลค่าทรัพย์สินทั้งหมดที่ประเมินเพื่อการเสียภาษี มีมูลค่ารวม 1.089 ล้านล้านเหรียญสหรัฐ (ณ 30 บาทต่อ 1 เหรียญสหรัฐจะเท่ากับ 32.67 ล้านล้านบาท หรือประมาณ 16 เท่าของงบประมาณแผ่นดินไทย) อย่างไรก็ตามมูลค่านี้ต่ำกว่าราคาตลาดที่แท้จริง แม้ว่าราคาตลาดในขณะนี้จะตกต่ำลงกว่าแต่ก่อนก็ตาม ภาษีทรัพย์สินที่จัดเก็บได้เกือบทั้งหมดก็คือภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง โดยจัดเก็บได้ประมาณ 1% ของมูลค่าที่ประเมินได้ หรือ 326,700 ล้านบาท สำหรับงบประมาณของสำนักงานประเมินค่าทรัพย์สินเพื่อการเสียภาษีของเมืองลอสแองเจลิส มีงบประมาณรายจ่ายปีละ 175 ล้านเหรียญสหรัฐ หรือ 5,250 ล้านบาท หรือแสดงว่าต้นทุนที่ใช้ในการจัดเก็บภาษีเป็นประมาณ 1.6% ของภาษีที่จัดเก็บได้ ซึ่งนับว่าจัดเก็บได้อย่างคุ้มค่าการดำเนินงาน
ในรายละเอียดพบว่า 70% ของงบประมาณของสำนักงานประเมินค่าทรัพย์สินดังกล่าวใช้เพื่อการพนักงานคือเงินเดือนและรายได้ของข้าราชการเป็นสำคัญ ซึ่งสำนักงานนี้มีพนักงาน 1,450 คน มีทั้งสำนักงานใหญ่ในเมืองและสำนักงานย่อยในส่วนอื่นของเมืองอีก 6 แห่งด้วย ที่เหลือใช้ในการพัฒนาระบบคอมพิวเตอร์ที่ใช้เพื่อการประเมินค่าทรัพย์สินและอื่น ๆ อย่างไรก็ตามระบบนี้ ได้รับการลงทุนและพัฒนาอย่างต่อเนื่องมานาน และบางครั้งเมืองได้จัดงบลงทุนให้ต่างหากเพื่อการนี้
ในการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างในเมืองลอสแองเจลิส โดยปกติจัดเก็บในอัตรา 1% ของราคาประเมินทางราชการ (Assessed Value) ซึ่งมักจะต่ำกว่าราคาซื้อขายจริงในท้องตลาด ปกติในเมืองต่าง ๆ ทั่วสหรัฐอเมริกา จะมีการประเมินค่าทรัพย์สินใหม่ทุกแปลงทุกปี แต่ที่เมืองนี้ แม้มีการปรับเปลี่ยนราคาใหม่ทุกปี ณ วันที่ 1 มกราคม แต่จะปรับให้เป็นราคาตลาดเฉพาะแปลงที่มีการซื้อขายใหม่ หรือแปลงที่มีการก่อสร้างอาคารใหม่ หรือแปลงจัดสรร เป็นต้น สำหรับอาคารเดิม จะไม่มีการประเมินใหม่ แต่มีราคาฐานเดิมที่เคยประเมินไว้ และให้ปรับราคาเพิ่มไม่เกิน 2% ในแต่ละปี อย่างไรก็ตามโดยที่ตลาดอสังหาริมทรัพย์ในสหรัฐอเมริกาตกต่ำ ซึ่งรวมทั้งในเมืองนี้ด้วย จึงพบว่า ภาษีที่จัดเก็บได้ ณ ปี 2553 ลดลงไปบ้างเพราะราคาบ้านลดลง
การจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างมีข้อยกเว้นเช่นกัน ได้แก่ กรณีที่เป็นบ้านอยู่อาศัยของตนเอง ได้รับการลดหย่อนเป็นเงิน 7,000 เหรียญสหรัฐหรือ (210,000 บาท) จากราคาประเมินที่ประเมินได้ ถ้าเจ้าของบ้านเป็นทหารผ่านศึก ก็ได้ลด 150,000 บาท แต่ถ้ามีครอบครัว ก็ได้ลด 300,000 บาท กรณีบ้านของคนพิการ ก็ได้ลดตามความพิการ โดยสูงสุดลดได้ไม่เกิน 4,500,000 บาท บ้านที่ได้รับพิบัติภัย ก็สามารถลดหย่อนได้ แต่ต้องมีความเสียหายเกิน 300,000 บาทขึ้นไป นอกจากนี้โรงเรียน วัดหรืออาคารสาธารณะต่าง ๆ ก็ได้รับการยกเว้น ที่น่าสนใจอีกประการหนึ่งก็คือ บ้านที่มีราคาลดลงก็มาขอลดหย่อนราคาประเมินได้ รวมทั้งบ้านที่กำลังก่อสร้างในโครงการจัดสรร ซึ่งยังสร้างไม่เสร็จ ก็ได้รับการยกเว้นการคำนวณส่วนของบ้านที่กำลังก่อสร้างด้วย จนกว่าแล้วเสร็จจึงประเมินค่าใหม่ให้สอดคล้องกับราคาตลาf
เมืองนี้ได้พัฒนาระบบการประเมินค่าทรัพย์สินโดยใช้แบบจำลองทางสถิติ (CAMA: Computer-assisted Mass Appraisal) มาเป็นเวลา 23 ปีแล้ว โดยการประเมินค่าทรัพย์สินใช้การวิเคราะห์พหุคูณถดถอย (MRA: Multiple Regression Analysis) ซึ่งทำให้สามารถประเมินค่าทรัพย์สินได้ประมาณ 80-90% ที่มีราคาแตกต่างจากราคาตลาดไม่เกิน 10-20% ส่วนที่ผิดเพี้ยนเกินกว่านี้ ก็ต้องส่งเจ้าหน้าที่ไปประเมินค่าทรัพย์สินใหม่ในภาคสนาม ทั้งนี้อาจเป็นเพราะมีตัวแปรที่ไม่คาดคิดอื่น ๆ เกิดขึ้น
ลอสแองเจลิสยังได้พัฒนาระบบแผนที่สารสนเทศทางภูมิศาสตร์ (GIS: Geographical Information System) มากว่า 18 ปีแล้ว โดยมีการปรับปรุงระบบแผนที่ต่าง ๆ ให้ทันสมัยอยู่เสมอ โดยบางส่วนก็ซื้อข้อมูล และระบบปฏิบัติการของภาคเอกชนมาสนับสนุน แต่ระบบแผนที่นี้เป็นระบบแผนที่ที่ใช้ร่วมกันทุกหน่วยงานในเมือง ไม่ว่าจะเป็นตำรวจ การไฟฟ้า การประปา หน่วยป้องกันอัคคีภัย ฯลฯ โดยนำข้อมูลมาใช้ร่วมกันและแบ่งกันไป การที่หน่วยงานต่าง ๆ ร่วมมือกันนั้น จึงทำให้ต้นทุนลดลงและแผนที่ได้รับการใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ แตกต่างจากกรณีประเทศไทยที่แต่ละหน่วยงานต่างตั้งงบประมาณ GIS เอง และไม่ประสานงานกัน ทำให้สิ้นเปลืองงบประมาณทางด้านนี้เป็นอันมาก
ประเด็นส่งท้ายที่น่าสนใจมากก็คือ ตำแหน่ง หัวหน้าสำนักงานประเมินค่าทรัพย์สินเพื่อการเสียภาษี (Assessor) ประจำเมือง (County) ลอสแองเจลิส เป็นตำแหน่งทางการเมืองจากการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น จะสังเกตได้ว่าผู้บริหารเมืองหลาย ๆ ฝ่ายมาจากการเลือกตั้ง เพื่อให้ประชาชนมีส่วนร่วม กรณีนี้แตกต่างจากประเทศไทยที่มีการเลือกตั้งระดับท้องถิ่น เช่น ตำแหน่งนายกเทศมนตรี หรือนายก อบต. ส่วนตำแหน่งสูงสุดในฝ่ายต่าง ๆ เป็นของข้าราชการประจำ ดังนั้นผู้แทนของประชาชนจึงไม่สามารถควบคุมองคาพยพขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่นได้จริง
ประเทศไทยจึงควรมีการจัดเก็บภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้าง ซึ่งในกรณีของสหรัฐอเมริกา ภาษีนี้มักมีสัดส่วนสูงถึง 60-70% ของงบประมาณขององค์การปกครองส่วนท้องถิ่น รายได้ที่มาจากการอุดหนุนของรัฐบาลการเป็นเพียงส่วนน้อย ทั้งนี้ยกเว้นในกรณีเมืองลอสแองเจลิสที่ภาษีนี้มีสัดส่วนเพียง 20% ของงบประมาณทั้งหมด เพราะเป็นเมืองหลักที่เป็นที่ตั้งของรัฐบาลมลรัฐและรัฐบาลกลาง จึงมีเงินอุดหนุนจากส่วนอื่นมากเป็นพิเศษ ภาษีที่ดินและสิ่งปลูกสร้างนี้นำไปใช้เพื่อการพัฒนาการศึกษา การโยธา ฯลฯ ซึ่งแสดงว่า ยิ่งเก็บภาษีมากเท่าไหร่ ท้องถิ่นยิ่งเจริญ และส่งผลให้มูลค่าทรัพย์สินเพิ่มขึ้นในอัตราที่สูงกว่าภาษีที่เสียไปเสียอีก ภาษีนี้จึงเป็นภาษีที่ “ยิ่งให้ ยิ่งได้” สำหรับผู้เสียภาษีโดยตรง
อย่างไรก็ตามในกรณีประเทศไทย ท้องถิ่นจัดเก็บภาษีได้เฉลี่ยเพียง 10% ของรายได้ งประมาณของท้องถิ่นจึงมาจากการอุดหนุนจากส่วนกลาง ดังนั้นเมื่อส่วนกลางส่งงบประมาณไป ท้องถิ่นจึงไม่รู้สึกเป็นเจ้าของ จึงมักเกิดอาการ “วัดครึ่งหนึ่ง กรรมการครึ่งหนึ่ง” อยู่เสมอ ๆ ผู้บริหารองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นก็อาจโกงกินงบประมาณดังกล่าวด้วยวิธีการต่าง ๆ โดยประชาชนอาจไม่ได้สนใจตรวจสอบเพราะไม่รู้สึกว่าเป็นเงินของตนเอง
แต่หากภาษีที่เก็บได้ใช้ในท้องถิ่นเป็นหลัก เงินที่จะส่งไปส่วนกลางก็จะน้อยลง โอกาสที่นักการเมืองและข้าราชการประจำส่วนกลางจะโกงจึงมีน้อยลง การที่ท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการเสียภาษีและบริหารภาษีของตนเอง คนในท้องถิ่นที่เสียภาษีก็คงจะจับตาดูการใช้จ่ายเงินของพวกตนมากขึ้น โอกาสการโกงก็จะน้อยลง คนดี ๆ ในท้องถิ่นก็จะสนใจมาทำงานการเมืองเพื่อท้องถิ่นมากขึ้น
ระบอบประชาธิปไตยที่ประชาชนมีส่วนร่วมและเป็นประโยชน์ต่อประชาชนอย่างแท้จริงก็จะเริ่มต้นด้วยการทำให้การเมืองท้องถิ่นมีความเข้มแข็ง โดยประชาชนมีส่วนร่วม รูปแบบที่เป็นรูปธรรมของการมีส่วนร่วมที่แท้ก็คือการมีส่วนร่วมในการเสียภาษีเพื่อมาพัฒนาท้องถิ่นนั่นเอง ไม่ใช่การร่วมในเชิงรูปแบบหรือการร่วมแบบพูดเพ้อเจ้อเรื่อยเปื่อยในลักษณะ “สามวาสองศอก” ขององค์กรท้องถิ่นหรือองค์กรภาคประชาชนต่าง ๆ ในประเทศไทย ถ้าระบอบประชาธิปไตยในท้องถิ่นเข้มแข็งด้วยเงินงบประมาณของตนเองเป็นสำคัญ ก็จะทำให้ระบอบประชาธิปไตยในระดับประเทศเข้มแข็งไปด้วย ไม่ใช่เป็นระบอบคณาธิปไตย หรือธนาธิปไตยเช่นในปัจจุบัน
ดร.โสภณ พรโชคชัย (sopon@area.co.th) ประธานกรรมการบริหาร ศูนย์ข้อมูลวิจัยและประเมินค่าอสังหาริมทรัพย์ไทย บจก. เอเจนซี่ ฟอร์ เรียลเอสเตท แอฟแฟร์ส หรือ AREA (www.area.co.th) นอกจากนี้ยังเป็นกรรมการธรรมาภิบาลและความรับผิดชอบ ของสภาหอการค้าไทย และเป็นผู้แทนภาคี UN Global Compact ขององค์การสหประชาชาติ http://www.facebook.com/pornchokchai