Practical Report เจาะลึกปัญหา กรณี อบต น้ำกล่ำ หนี้ท่วม ขาดวินัยการคลัง

ชื่อบทความเดิม : เจาะปมปัญหาการก่อหนี้ของ อปท.: บทเรียนจากกรณี อบต.น้ำก่ำ จ.นครพนม

โดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ ดร.วีระศักดิ์ เครือเทพ คณะรัฐศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย

 

ใครบ้างจะนึกว่าองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) ที่ไม่มีอำนาจในการก่อหนี้ผูกพันระยะยาวจะสามารถกู้เงินจากสถาบันการเงินของรัฐได้เป็นจำนวนเงินสูงถึง 14 ล้านบาท ความจริงในเรื่องนี้ก็คือ อบต.น้ำก่ำ (ปัจจุบันยกฐานะเป็นเทศบาลตำบลน้ำก่ำ) อ.ธาตุพนม จ.นครพนม จัดทำโครงการพัฒนาตำบลจำนวน 21 โครงการ โดยได้รับความเห็นชอบในการดำเนินโครงการด้วยวิธีการกู้เงินจากสภา อบต.น้ำก่ำในวันที่ 17 มกราคม 2548 และจากนายอำเภอธาตุพนมในวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2548 ในที่สุด อบต.น้ำก่ำ ได้รับอนุมัติเงินกู้จากธนาคารกรุงไทย (สำนักงานธุรกิจสกลนคร) ในวันที่ 9 มีนาคม 2548 จากนั้นได้ลงมือดำเนินโครงการต่างๆ จนแล้วเสร็จในปีเดียวกัน ปัญหานี้ถูกเปิดเผยขึ้นเมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีคำวินิจฉัยเมื่อต้นปี 2555 ว่าการกู้เงินของ อบต.น้ำก่ำในปี 2548 กระทำการโดยไม่มีอำนาจตามกฎหมาย จึงไม่มีผลผูกพันต่อ อบต.น้ำก่ำ และส่งผลให้ภาระหนี้ตกเป็นของส่วนบุคคลที่ค้ำประกันการกู้เงินในสมัยนั้น ซึ่งได้แก่ นายก อบต. ปลัด อบต. และหัวหน้าส่วนการคลังของ อบต.

เรื่องราวที่เกิดขึ้นนี้มีความผิดปกติหลายประการที่ควรถ่ายทอดเป็นบทเรียนให้แก่ อปท.อื่นๆ นับตั้งแต่การพิจารณาให้ความเห็นชอบการขอกู้เงินโดยสภา อบต.น้ำก่ำ อำเภอธาตุพนม และสถาบันการเงินที่ปล่อยให้กู้ในขณะนั้นโดยที่มิได้ตรวจสอบให้ชัดเจนถึงอำนาจในการกู้เงินของ อบต. ซึ่งปัจจุบันยังไม่มีกฎระเบียบรองรับ ประการต่อมาได้แก่การกำหนดอัตราดอกเบี้ยการกู้เงินที่สูงถึงร้อยละ 14.5 ต่อปี (ในขณะนั้นอัตราดอกเบี้ย MLR อยู่ระหว่างร้อยละ 5.75–6.50 ต่อปีเท่านั้น) นอกจากนี้ยังมีปัญหาในการดำเนินโครงการพัฒนาของ อบต. ที่ขาดความเหมาะสมหลายประการ อาทิ เป็นโครงการที่มิได้ก่อให้เกิดประโยชน์อย่างชัดเจนและ/หรือไม่ก่อให้เกิดผลต่อการพัฒนาชุมชนท้องถิ่น ดังเช่นการนำเงินกู้มาอุดหนุนการเลี้ยงโคของกลุ่มเกษตร นำเงินกู้มาซื้อน้ำมันเบนซิน/ดีเซลแจกประชาชน หรือนำเงินกู้มาจัดซื้อเฟอร์นิเจอร์ประจำสำนักงาน อบต. ฯลฯ และที่สำคัญกว่านั้นก็คือมีการดำเนินโครงการพัฒนาที่นอกเหนือไปจากโครงการที่ได้รับความเห็นชอบจากสภา อบต. จากอำเภอธาตุพนม และจากสถาบันการเงิน ความแตกต่างของโครงการที่ดำเนินการจริงกับโครงการที่ขออนุมัติเงินกู้แสดงดังต่อไปนี้

 

                นอกจากนี้ มีข้อสังเกตเช่นกันว่าวงเงินกู้ที่ อบต.ได้รับอนุมัติจำนวน 14 ล้านบาทนั้นอาจเกินกว่าขีดความสามารถของ อบต.ในการชำระคืนเงินต้นพร้อมดอกเบี้ย เพราะรายได้ของ อบต.น้ำก่ำในขณะนั้นเฉลี่ยปีละ 12-13 ล้านบาทเท่านั้น (ไม่รวมเงินอุดหนุน) ทางสถาบันการเงินอาจมีแรงจูงใจที่จะปล่อยให้ อบต.กู้มากกว่ากรณีปกติ เพราะการกู้เงินของ อบต.น้ำก่ำในครั้งนี้มีการคิดอัตราดอกเบี้ยที่สูงกว่าอัตราปกติของสถาบันการเงินอื่นๆ ในช่วงเวลาเดียวกันเป็นอย่างมาก  (อัตราดอกเบี้ย MLR ในช่วงปีดังกล่าวอยู่ระหว่างร้อยละ 5.75-6.50 ต่อปี) อีกทั้ง ท้องถิ่นอำเภอเองที่ควรตรวจสอบดูแลเรื่องดังกล่าวอย่างใกล้ชิดกลับเป็นผู้ที่ทำหน้าที่รักษาการตำแหน่ง ปลัด อบต.น้ำก่ำในช่วงเวลาดังกล่าว การกำกับดูแลจากทางอำเภอธาตุพนมจึงมีความหย่อนยานเพิ่มขึ้นและประเด็นนี้ควรได้รับการป้องกันแก้ไขโดยด่วน

ปัญหาการกู้เงินของ อบต.น้ำก่ำนี้เกิดขึ้นเพราะว่ามีข้อบกพร่องหรือข้อจำกัดของระบบบริหารการคลังท้องถิ่นและระบบตรวจสอบกำกับดูแลหลายประการ ซึ่งจำเป็นต้องได้รับการแก้ไขเร่งด่วน นับตั้งแต่ระบบงบประมาณและมาตรฐานการบัญชีท้องถิ่นที่ยังไม่เป็นไปตามหลักสากล จึงเปิดโอกาสให้ อปท. สามารถนำเงินกู้มาบริหารนอกระบบงบประมาณได้ และไม่สามารถตรวจสอบข้อมูลเรื่องการกู้เงินหรือภาระหนี้ระยะยาวของ อปท. ได้อย่างชัดเจน นอกจากนี้ยังมีปัญหาที่ผู้บริหาร อบต.ในขณะนั้นมิได้ยึดหลักธรรมาภิบาลในการจัดทำและบริหารโครงการพัฒนาอย่างเคร่งครัด จึงมีการใช้จ่ายและก่อหนี้อย่างเกินตัวจนขาดวินัยทางการเงินการคลัง ในประเด็นต่อมา กลไกการกำกับดูแลฝ่ายบริหาร ทั้งจากสภา อบต. และจากทางอำเภอธาตุพนมที่ยังไม่ทำหน้าที่ของตนเองอย่างถูกต้องเหมาะสม อีกทั้งการตรวจสอบ อบต. โดย สตง.ที่ยังไม่ทั่วถึง จึงเปิดโอกาสให้ อบต.กระทำการกู้เงินได้โดยที่ไม่พบถึงความผิดปกติดังกล่าวในทันที นอกจากนี้ น่าจะมีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากความหย่อนยานในการปล่อยเงินกู้ของสถาบันการเงินที่เกี่ยวข้อง

กรณีของ อบต.น้ำก่ำเป็นกรณีตัวอย่างหนึ่งของปัญหาการก่อหนี้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ถูกเปิดเผยสู่สาธารณะเท่านั้น ทุกวันนี้การก่อหนี้ของ อปท. ยังมีปัญหาและข้อจำกัดอีกมาก โดยเฉพาะการก่อหนี้ของ อปท. เพื่อนำไปทำโครงการที่ไม่เกิดประโยชน์อย่างเป็นรูปธรรม ใช้จ่ายเงินกู้อย่างสุรุ่ยสุร่าย หรือแม้แต่ปัญหาการก่อหนี้เกินตัวจนสุ่มเสี่ยงต่อการขาดวินัยทางการคลังหรือขาดสภาพคล่องอย่างรุนแรงจนไม่มีเงินมากพอที่จะจ่ายเงินเดือนพนักงาน ดังนี้เป็นต้น นอกจากนี้ ปัญหาในลักษณะที่คล้ายคลึงกันกับกรณีของ อบต.น้ำก่ำก็ยังอาจเกิดขึ้นได้อีกในอนาคตถ้าหากมิได้มีการปรับปรุงแก้ไขในกฎระเบียบหรือการทำงานของกลไกการกำกับดูแลที่เกี่ยวข้องให้มีความรัดกุมมากขึ้นกว่าในปัจจุบัน แน่นอนว่าคงไม่มีใครที่อยากเห็นประวัติศาสตร์ซ้ำรอย

ความท้าทายในเรื่องนี้ก็คือปัจจุบันยังไม่มีหน่วยงานใดเลยที่สามารถกำกับดูแลการก่อหนี้ของ อปท. ได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น (สถ.) เองทำหน้าที่ได้เพียงการกำหนดขั้นตอนหรือหลักเกณฑ์การก่อหนี้ของ อปท. และมีการกำหนดขั้นตอนการพิจารณาการกู้เงินในระดับจังหวัด แต่ท้ายที่สุด สถ. ก็ไม่มีข้อมูลว่า อปท. ก่อหนี้มากหรือน้อยเพียงใด อปท.ใดก่อหนี้เกินตัวจนสุ่มเสี่ยงต่อการล้มละลายหรือไม่ ส่วนสำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (สกถ.) สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือแม้แต่กระทรวงการคลัง ก็ไม่มีหน่วยงานใดทราบว่าทุกวันนี้ อปท.ต่างๆ ได้ก่อหนี้สินเป็นจำนวนเงินเท่าใด ด้วยเหตุนี้ การพัฒนาระบบการรายงานข้อมูลการก่อหนี้ของ อปท. จึงเป็นเรื่องเร่งด่วนที่รัฐบาลและส่วนงานที่เกี่ยวข้องควรร่วมมือกันดำเนินการ เพราะเชื่อว่าในอนาคต อปท. จะมีความจำเป็นที่ต้องกู้เงินเพื่อนำมาพัฒนาชุมชนท้องถิ่นเพิ่มขึ้นมาก ระบบฐานข้อมูลและการกำกับดูแลการก่อหนี้ของ อปท. ในภาพรวมจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง

ในประเด็นต่อมา ควรส่งเสริมบทบาทของภาคประชาชนและสภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการพิจารณานโยบาย การดำเนินโครงการพัฒนา การบริหารการเงินการคลังและการก่อหนี้ของฝ่ายบริหารอย่างรัดกุมมากขึ้น เพื่อให้ฝ่ายบริหารทำงานด้วยความถูกต้องเหมาะสมและเกิดประโยชน์อย่างแท้จริงต่อชุมชนท้องถิ่น ส่วนกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นหรือคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. จะต้องร่วมมือกันจัดทำหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมในการวิเคราะห์โครงการลงทุนของ อปท. จัดทำแนวทางการประเมินความคุ้มค่าหรือประโยชน์ของโครงการลงทุน และหลักเกณฑ์การประเมินขีดความสามารถในการก่อหนี้และการชำระคืนเงินกู้ของ อปท. เพื่อเป็นการวางแนวทางให้ อปท. ได้เลือกปฏิบัติตามความเหมาะสมของแต่ละชุมชนท้องถิ่นบนพื้นฐานของหลักของการรักษาวินัยทางการเงินการคลังที่ดี และพร้อมกันนี้ จะต้องเผยแพร่แนวปฏิบัติต่างๆ เหล่านี้ให้แก่ภาคประชาชนและภาคสถาบันการเงินได้รับทราบอย่างทั่วถึง เพื่อจะได้ใช้เป็นเครื่องมือในการกำกับดูแลการทำงานของ อปท. อีกทางหนึ่ง

ในอนาคตการก่อหนี้ของ อปท. จะทวีเพิ่มขึ้นและมีวงเงินในการก่อหนี้เพิ่มขึ้นเป็นอย่างมาก ฉะนั้น จึงควรมีการวางหลักเกณฑ์ที่ดีเพื่อกำกับการก่อหนี้ไว้ โดยเน้นแนวทางในการให้ความรู้ความเข้าใจที่ถูกต้องแก่ผู้บริหาร อปท. ในการจัดทำและการวิเคราะห์โครงการลงทุน อีกทั้งควรมีนโยบายส่งเสริมการก่อหนี้ที่ดีของ อปท. และมีเกณฑ์กำกับดูแลเรื่องการรักษาวินัยทางการเงินการคลัง แทนที่จะใช้นโยบายควบคุมการก่อหนี้แบบเข้มงวดดังที่กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นดำเนินการอยู่ในปัจจุบัน แต่ก็ยังไม่มีประสิทธิผลมากเท่าที่ควร และที่สำคัญไปกว่านั้น หาก สถ. ได้วางกรอบหรือหลักเกณฑ์เรื่องการก่อหนี้ของ อบต. ไว้เป็นอย่างดีตั้งแต่แรก ก็คงจะไม่เกิดปัญหาดังเช่น อบต.น้ำก่ำ เพราะหากมีการวางกฎกติกาให้ อบต. ปฏิบัติตาม ก็จะสามารถดูแลการรักษาวินัยทางการคลังในการก่อหนี้ให้แก่ อบต.น้ำก่ำได้ตั้งแต่ต้น ทั้งนี้ต้องไม่ลืมว่าในกรณีของ อบต.น้ำก่ำนี้ นายก อบต.ในขณะนั้นไม่ได้กระทำผิดตาม พ.ร.บ.สภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ.2537 เพราะมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจการกู้เงินแก่ อบต. เอาไว้ (มาตรา 83) แต่ในความเป็นจริง กรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นกลับไม่ดำเนินการออกกฎระเบียบการกู้เงินของ อบต. ขึ้นเพื่อปฏิบัติตามเจตนารมณ์ของกฎหมายแม่บท อีกทั้งยังเป็นฝ่ายที่ให้ความเห็นชอบการก่อหนี้ของ อบต. ในขณะนั้น ดังนั้น กรณีของ อบต.น้ำก่ำที่เกิดขึ้นจะโยนความผิดให้แก่ผู้บริหารของ อบต.เพียงลำพังมิได้ แต่ควรต้องรับผิดชอบร่วมกันและช่วยกันหาแนวทางป้องกันแก้ไขมิให้ปัญหาที่มีลักษณะคล้ายคลึงกันนี้เกิดขึ้นอีกในอนาคต

 

ข่าวที่เกี่ยวข้อง