Practical Report กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ

ผลผลิตที่สำคัญที่สุดของรัฐบาลในที่สุดแล้วคือ “นโยบายสาธารณะ” (public policy) ซึ่งถ้ามองตามความคิดรวบยอดที่สุดของ Thomas R. Dye จะให้คำจำกัดความได้ว่า “นโยบายสาธารณะคืออะไรก็ตามที่รัฐบาลตัดสินใจเลือกที่จะกระทำหรือไม่กระทำ”  (Whatever governments choose to do or not to do)

มองในแง่นี้แม้จะมีผู้อาจคัดค้านว่าประชาชนก็สามารถริเริ่มหรือจัดทำโครงการสาธารณะบางประการด้วยตนเองได้ (ภายใต้แนวคิดเรื่องชุมชนนิยม) แต่มองในกรอบใหญ่ที่สุดแล้ว โครงการสาธารณะที่ดำเนินการกันเองนั้น ก็ตกอยู่ภายใต้กรอบการอนุญาตจากรัฐบาลหรือไม่อยู่ดีนั่นเอง ดังนั้นการทำความเข้าใจต่อนโยบายสาธารณะ และกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะจึงเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง

กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ สามารถแบ่งออกได้เป็น 5 ขั้นตอนใหญ่ ๆ คือ 1) ขั้นการก่อตัวของนโยบายสาธารณะ (public policy making) 2) ขั้นการกำหนดนโยบายสาธารณะ (public policy decision-making) 3) ขั้นการนeเอานโยบายสาธารณะไปปฏิบัติ (public policy implementation) 4) ขั้นการประเมินผลนโยบายสาธารณะ (public policy evaluation) และ 5) ขั้นการต่อเนื่อง การทดแทน หรือการยุตินโยบายสาธารณะ (public policy maintenance/succession or termination)

กระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ

 

โดยข้อสมมติที่อยู่เบื้องหลังแนวทางนี้จะมองว่ากระบวนการกำหนดนโยบายเป็นผลมาจากความขัดแย้ง การต่อสู้ การเจรจาต่อรองและการประนีประนอมระหว่างบุคคลและกลุ่มบุคคลต่าง ๆ ที่มีบทบาทในแต่ละขั้นตอนต่าง ๆ ของกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ มากกว่ามองว่ากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะเป็นเรื่องของทางเลือกที่มีเหตุผล (rational choice) แต่เป็นเรื่องของเหตุผลทางการเมือง (political reason) หรือการใช้ค่านิยม (values) บางชนิดมาเป็นปัจจัยสำคัญ

ตัวแบบการกำหนดนโยบายสาธารณะ

สำหรับตัวแบบที่ใช้มองการเข้ามามีอิทธิพลในการกำหนดนโยบายสาธารณะนั้น Thomas R. Dye เสนอตัวแบบในการกำหนดนโยบายสาธารณะ ดังต่อไปนี้ คือ

  1. ตัวแบบสถาบัน (Institutionalism) คือสถาบันทางการเมืองต่าง ๆ มีส่วนในการกำหนดนโยบายสาธารณะเช่น พรรคการเมือง ข้าราชการ สมาคมการค้า เป็นต้น
  2. ตัวแบบกระบวนการ (Process) เป็นการมองว่ากระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะมีกระบวนการนำเข้า (input) และผลผลิต (output) ในขณะที่ก็มีการป้อนผลย้อนกลับไปยังการนำเข้าใหม่ (feed back process) โดยในแต่ละขั้นตอนก็จะมีผู้เล่นต่าง ๆ เข้ามาร่วมมีอิทธิพลในขั้นตอนต่าง ๆ
  3. ตัวแบบค่อยเป็นค่อยไป (Incrementalism) ตัวแบบนี้จะมองว่า ผู้มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสาธารณะคือ กลไกข้าราชการประจำ ซึ่งโดยปกติการเสนอขออนุมัติงบประมาณประจำปีจะใช้การอ้างอิงจากฐานของปีก่อน ๆ และเพิ่มเป็นสัดส่วนขึ้นไปในปีต่อ ๆ ไป
  4. ตัวแบบชนชั้นนำ (Elite theory) ตัวแบบนี้จะมองว่าชนชั้นนำจะมีส่วนสำคัญในการกำหนดนโยบาย โดยทั่วไปกลุ่มชนชั้นนำจะมีค่านิยมและทัศนคติที่เป็นไปในทิศทางใกล้เคียงกัน และพยายามรักษาผลประโยชน์ของกลุ่มตนเอาไว้ นอกจากนี้อาจต้องใช้เวลานานกว่าที่จะรับสมาชิกใหม่ ๆ เข้ามาในกลุ่ม
  5. ตัวแบบอื่น ๆ เช่น ตัวแบบกลุ่ม (Group model) , ตัวแบบเหตุผล (Rationalism) และ ตัวแบบทฤษฎีเกม (Game theory) เป็นต้น

โดยทั่วไป ในทุกสังคมก็จะมีรูปแบบของตัวแบบต่าง ๆ ผสมผสานกันในกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะ

นโยบายสาธารณะที่ควรจะเป็น

รัฐบาลซึ่งมีที่มาจากประชาชนจะต้องรับฟังเสียงจากประชาชนเพื่อรักษาฐานคะแนนเสียงของตนเองเอาไว้ ดั้งนั้นรัฐบาลมักจะกำหนดนโยบายสาธารณะที่ตอบสนองความต้องการของประชาชน ในขณะที่จะต้องมีวิสัยทัศน์เล็งเห็นความเปลี่ยนแปลงของสังคม สภาพแวดล้อม และความต้องการในอนาคต จึงต้องมีดุลยภาพในการกำหนดนโยบายสาธาณะที่สามารถรองรับความเปลี่ยนแปลงดังกล่าวเอาไว้ด้วย ซึ่งโดยปกตินโยบายเหล่านี้อาจยังไม่ตรงกับความต้องการของประชาชนในปัจจุบัน

สำหรับการคาดการณ์ความเปลี่ยนแปลงในอนาคต ก็สามารถทำได้จากเครื่องมือหลายชนิดเช่น การคาดการณ์อนาคต (Foresight), การกำหนดฉากทัศน์อนาคต (Scenario Planning) หรือแม้แต่การใช้การพยากรณ์โดยประวัติศาสตร์อนาคต (Future History) เป็นต้น แนวโน้มสำคัญ ๆ ที่ผู้กำหนดนโยบายสาธารณะควรเล็งเห็นล่วงหน้าก็เช่น แนวโน้มเรื่องการชราภาพของประชากร (aging society),  การรองรับด้าน พลังงาน อาหาร และน้ำ, การรองรับปัญหาสิ่งแวดล้อม เช่นเรื่องภาวะโลกร้อน, ปัญหาความมั่นคงทั้งภายในและระหว่างประเทศ ทั้งความมั่นคงตามแบบ และความมั่นคงรูปแบบใหม่ เป็นต้น

 

จุดตัดระหว่างความต้องการของสังคมในเรื่องสวัสดิการ (social welfare indifference curve, W) และความสามารถในการจัดสรรทรัพยากรในสังคม (Utility possibility frontier, U) เรียกว่า Bliss Point การกำหนดนโยบายสาธารณะในอุดมคติควรจะทำให้ได้ ถึงจุดนี้ แต่ในทางปฏิบัติจุด Bliss Point นี้จะเป็นจุดที่หาได้ยากที่สุด

อย่างไรก็ตามการกำหนดนโยบายสาธารณะอาจสร้างผลกระทบให้กับสมาชิกคนอื่นในสังคมได้ ดังนั้นตามหลักพาเรโต (Pareto Efficiency) ผู้กำหนดนโยบายจำเป็นจะต้องหาทางจัดสรรทรัพยากรเพื่อยังประโยชน์ให้กับสมาชิกในสังคม โดยไม่ทำให้สมาชิกคนอื่นหรือกลุ่มอื่นได้รับความเสียหาย หากเกิดกรณีดังกล่าวขึ้นผู้กำหนดนโยบายจะต้องแก้ปัญหาด้วยการจัดมาตรการชดเชย หรือการใช้สวัสดิการสังคมเข้าช่วยเหลือสมาชิกในสังคม

โดยทั่วไปการกระจายทรัพยากรให้กับสมาชิกในสังคม เราจะต้องพิจารณาปัญหาเรื่องความยุติธรรมด้วย ซึ่งอาจต้องพิจารณาในสองมิติคือ ความยุติธรรมในแนวราบ (Horizontal Equity) เช่นพิจารณาเก็บภาษีในอัตราเดียวกันทั้งหมด (ในขณะนี้เป็นนโยบายเรื่องภาษีมูลค่าเพิ่ม) และ ความยุติธรรมในแนวตั้ง (Vertical Equity) เช่นการพิจารณาเก็บภาษีในอัตราที่ก้าวหน้า ผู้มีรายได้มากก็จ่ายภาษีมาก ในขณะที่ผู้มีรายได้น้อยก็จ่ายภาษีน้อย เพื่อชดเชยและช่วยเหลือสมาชิกที่ขาดโอกาสในสังคมเป็นต้น

ปัญหาการกำหนดนโยบายสาธารณะ

รูปแบบของนโยบายที่อาจสร้างปัญหาให้กับสังคมในระยะยาว คือนโยบายแบบประชานิยมที่มุ่งแสวงหาฐานเสียง โดยการใช้จ่ายเงินล่วงหน้า โดยไม่คำนึงถึงการลงทุนพัฒนาในโครงสร้างพื้นฐานใหม่ ๆ เนื่องจากในท้ายที่สุด ทรัพยากรของรัฐมีจำกัด ผู้กำหนดนโยบายจึงต้องคำนึงถึงบัญชีส่วนรายรับ และบัญชีส่วนรายจ่าย โดยไม่ให้มีอัตราส่วนของหนี้สาธารณะต่อผลผลิตมวลรวมประเทศ (GDP) มากจนเกินไป

นอกจากนี้ประชาชนยังต้องทำการตรวจสอบการดำเนินนโยบายของรัฐบาลว่า มีการเอื้อต่อการแสวงหาผลประโยชน์ทางธุรกิจของตนเอง หรือของพวกพ้องบ้างหรือไม่

หากการกำหนดนโยบายของรัฐบาลมีปัญหา เช่นไม่ตอบสนองความต้องการของประชาชน  มีการใช้นโยบายแบบประชานิยมมากเกินไป หรือมีการทุจริตคอรัปชั่น เอื้อผลประโยชน์ต่อพวกพ้อง ประชาชนก็มีสิทธิ และสามารถใช้อำนาจของตนในฐานะพลเมืองผู้จ่ายภาษีในการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลโดยผ่านการเลือกตั้ง หรือการเสนอชื่อถอดถอนบุคลากรของรัฐที่กระทำความผิด ตลอดจนการประท้วง หรือการต่อต้านโดยการไม่เสียภาษี (tax revolt) ก็ได้ เป็นต้น

นอกจากนี้สำหรับในประเทศไทย อาจมีกรณีที่ระบบราชการ – อำมาตยาธิปไตย (Bureaucratic Polity) เข้ามาครอบงำกระบวนการกำหนดนโยบายสาธารณะของรัฐไทย ทำให้เกิดประโยชน์เพื่อตัวผู้นำในระบบราชการเอง มากกว่าจะเป็นประโยชน์่ต่อสังคมโดยรวม

ซึ่งในกรณีนี้ อาจแก้ไขโดยการ มีผู้นำทางการเมืองที่มีทั้งสิทธิธรรมทางการเมือง และภาวะความเป็นผู้นำ ในการต่อรองกับระบบราชการ และกำหนดปรับใช้ระบบการบริหารเชิงยุทธศาสตร์ ตั้งแต่คำแถลงแผนนโยบายของรัฐบาล ซึ่งในการนำนโยบายไปสู่การปฏิบัติจะต้องมีการตรวจสอบความรับผิดชอบในการปฏิบัติที่เกิดประโยชน์ทั้งในด้านประสิทธิภาพ และประสิทธิผลด้วย โดยต้องมีความสอดคล้องไปจนถึงแผนปฏิบัติการของกระทรวง ทบวง กรม เป็นต้น ซึ่งในแผนแต่ละแผนจะต้องมีการติดตามวัดผลผ่านตัวชี้วัดต่าง ๆ และต้องบริหารแผนงานให้สอดคล้องกับงบประมาณที่ได้จัดสรรไปยังส่วนต่าง ๆ

  • สัญญา แพทย์จะเกร็ง

    เป็นบทความที่ดีมากครับ มีภาษาที่สะดุดนิดหน่อยช่วงต้น ๆ แต่ภาพรวมน่าสนใจมากครับ ช่วยฟื้นความรู้ความเข้าใจพื้นฐานได้ดี ประชาชนทุกคนควรอ่านและค่อย ๆ ทำความเข้าใจจะช่วยให้เข้าใจความเป็นไปของสังคมดีครับ น่าจะมีต่อนะครับ ขอผลบุญในธรรมทานนี้จงอำนวยให้ผู้เขียนมีความสุข และมีปัญญายิ่ง ๆ ขึ้นไปครับ