แบ๊งค์ งามอรุณโชติ
นักเศรษฐศาสตร์, มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า (ธนบุรี)
การศึกษาได้รับการยอมรับว่าเป็นตัวแปรสำคัญในการยกระดับคุณภาพชีวิตของปัจเจกชน และขณะเดียวกันก็ช่วงส่งเสริมให้เกิดการเติบโตทางเศรษฐกิจ นอกจากนี้ยังมีผลดีทางสังคมอีกหลากหลายแง่มุม เช่น ลดอัตราการเกิดอาชญากรรม เป็นต้น
ทว่าไม่ใช่ทุกคนที่จะเข้าถึงการศึกษาได้ เพราะการศึกษามีต้นทุนที่สำคัญอยู่สองส่วนด้วยกันคือ 1. ต้นทุนจากค่าใช้จ่ายทางการศึกษา และ 2. ต้นทุนค่าเสียโอกาสที่จะเข้ามาเรียนในสถานศึกษา ต้นทุนส่วนแรกนั้นรัฐมีความพยายามที่จะทำให้หมดไปด้วยมาตรการเรียนฟรี, จะทำได้จริงเพียงใดนั้นเป็นอีกเรื่องหนึ่ง แต่อย่างน้อยที่สุด ข้อมูลเชิงประจักษ์ชี้ว่าคนเข้าถึงการศึกษาได้มากยิ่งขึ้น (ดู กอบศักดิ์ ภูตระกูล (2549))
ทว่า, ต้นทุนส่วนที่สองไม่สามารถจะหมดไปได้เพราะจะอย่างไรเสียทุกครัวเรือนก็มีค่าเสียโอกาสในการส่งลูกมาเรียน อย่างน้อยที่สุด ค่าเสียโอกาสดังกล่าวก็คือรายได้ที่ครอบครัวคาดว่าจะได้รับหากลูกอยู่ทำการผลิตในกิจการที่บ้าน ท่านอาจจะสงสัยว่า อันที่จริงแล้วการศึกษาโดยส่วนใหญ่แล้วมักเป็นการลงทุนที่คุ้มค่า ทำไมคนเราจึงเลือกที่จะให้ลูกออกจากการศึกษามาทำงาน ที่บ้าน มากกว่าจะไปเรียน?
อันที่จริงแล้วไม่ใช่เพราะผู้ปกครองไม่ทราบถึงความจริงข้อนี้ หากเพราะบางครอบครัวไม่ได้มีทางเลือกมากมายนัก เนื่องจากสภาพทางเศรษฐกิจของครอบครัวมีลักษณะยากจนสมบูรณ์ (absolute poor) รายได้ไม่เพียงพอแก่รายจ่ายเพื่อประทังชีพ หรือเกิดจากความไม่พร้อมในหลายๆแง่มุมเช่น ผู้นำครอบครัวเสียชีวิต พิการ ฯลฯ ทำให้ครัวเรือนดังกล่าวไม่สามารถที่จะรอรายได้จากการศึกษาในอนาคตไปได้แต่ต้องการรายได้ปัจจุบัน
ครอบครัวประเภทนี้ไม่สามารถที่จะกู้ยืมได้ในระบบธนาคารพาณิชย์เพราะไม่มีสินทรัพย์ค้ำประกัน (collateral) และการศึกษาก็มีความเสี่ยงสูงในแง่ที่ว่า ผู้เรียนอาจถูกให้ออกจากการศึกษาก่อนกำหนด ดังนั้น ครอบครัวจำนวนมากจึงยังขาดโอกาสที่จะได้เรียนแม้ว่าจะมีโครงการเรียนฟรีแล้วก็ตาม ด้วยปัญหาเช่นนี้ จึงมีแนวคิดที่จะต้องจัดตั้งเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาขึ้นมาเพื่อที่จะช่วยให้เด็กที่ขาดโอกาสสามารถเข้าถึงการศึกษาได้มากยิ่งขึ้น
แนวคิดที่ว่าเริ่มเป็นรูปเป็นร่างขึ้นมาในสมัยรัฐบาลชวน หลีกภัยปี พ.ศ. 2535 โดยได้มีการจัดตั้ง “กองทุนเงินให้กู้ยืมเพื่อการศึกษา (กยศ.)” ขึ้นมาและมีสถานะเป็นองค์กรซึ่งมีพระราชบัญญัติเป็นของตนเองในปีพ.ศ. 2541 หากยกเรื่องชื่ออย่างเป็นทางการทิ้งไประบบเงินกู้ที่รัฐบาลชวนฯ สร้างขึ้นมานี้เรียกว่า “ระบบเงินกู้แบบผูกพันการใช้หนี้ตามระยะเวลา” คือเมื่อถึงกำหนดจ่ายคืนหนี้ก็ต้องคืน เป็นระบบเงินกู้ที่ตรงไปตรงมาเข้าใจได้ไม่ยากนัก
ทว่า, ระบบเงินกู้ข้างต้นนี้มีปัญหาอยู่หลายประการด้วยกัน (ถึงกระนั้น อย่างที่กล่าวไป ระบบเงินกู้ที่จัดตั้งขึ้นมานี้ช่วยให้เด็กจำนวนมากเข้าถึงการศึกษาได้เพิ่มขึ้น) อาทิ การจำกัดเพดานของครัวเรือนเอาไว้ที่ 200,000 บาททำให้ ครัวเรือนที่มีลูกคนเดียว ได้สิทธิ์เท่ากับครัวเรือนที่มีลูกหลายคนแต่มีรายได้ครัวเรือนเท่ากัน ซึ่งการแก้ปัญหาในส่วนนี้ทางเทคนิคแล้วก็แก้ไขได้ไม่ยาก โดยการประกาศเพดานครอบครัวที่มีสิทธิ์กู้ในหน่วย ต่อครัวเรือนต่อบุตร 1 คน ก็น่าจะคลี่คลายปัญหาในส่วนนี้ไปได้
ปัญหาสำคัญสำหรับ กยศ. ที่น่าจะต้องทบทวนปรับปรุงน่าจะเป็นเรื่องของภาวะขาดทุนเรื้อรังของ กยศ. ซึ่งเกิดจากสาเหตุ (หลัก) 2 ส่วนด้วยกันคือ 1. ขาดทุนเพราะไม่คืนหนี้เงินกู้ และ 2. ขาดทุนอัตราเงินเฟ้อ
ในส่วนแรกนั้นก็มีสาเหตุลึกๆอีกหลายประการ เช่น ที่คืนเงินกู้ไม่ได้ก็เพราะเรียนในส่วนสาขาไม่ทำเงิน เช่น สังคมสงเคราะห์, ปรัชญา, โบราณคดี ฯลฯ สาขาเหล่านี้น้อยแต่ยังประโยชน์ให้แก่สังคมมาก แต่มีรายได้ประจำในตลาดค่อนข้างจึงไม่สามารถคืนเงินต้นได้ตามระยะเวลา, การใช้จ่ายที่ฟุ่มเฟือยของผู้จบการศึกษาเอง และ สุดท้ายเป็นเรื่องของคุณภาพของผู้เรียน ที่เมื่อจบไปแล้วแม้อยู่ในสาขาทำเงิน มีความอดออมแล้วก็ตาม แต่ความสามารถไม่สูงมากนักจึงทำให้รายได้ไม่เพียงพอจะจ่ายหนี้ที่ก่อมา
ในส่วนที่สองเรื่องการขาดทุนอัตราเงินเฟ้อ ก็เพราะ กยศ. คิดอัตราดอกเบี้ยที่ร้อยละ 1 ต่อปี ในขณะที่อัตราเงินเฟ้อเป้าหมายของธนาคารแห่งประเทศไทยอยู่ที่ร้อยละ 0.5-3.0 ต่อปี ทำให้มีโอกาสสูงมากที่จะมีอัตราเงินเฟ้อสูงกว่าอัตราดอกเบี้ยที่ กยศ. ได้รับ และทำให้อัตราผลตอบแทนของเงินกู้ยืมตืดลบ (แม้จะมีการคืนหนี้ตรงตามระยะเวลาชำระทั้งหมดของเงินกู้ที่ปล่อยไปก็ตาม)
จากปัจจัยเหล่านี้จะพบว่า กยศ.น่าที่จะประสบกับปัญหาความยั่งยืนของกองทุน ซึ่งปัญหานี้รุนแรงมากขึ้นเมื่อในทางปฏิบัติแล้วกองทุนมีอัตราการผิดนัดชำระหนี้ที่สูง โดยในปี พ.ศ. 2544 มีอัตราการผิดนัดชำระหนี้อยู่ถึงร้อยละ 54.8 กระทั่งรุ่นที่ครบกำหนดชำระหนี้ในปี พ.ศ. 2544 ก็มีผู้ไม่มาชำระหนี้ร้อยละ 27.24 จึงทำให้อัตราคืนทุนของ กยศ. มีอัตราที่ต่ำอยู่เพียงร้อยละ 33 ของเงินที่ปล่อยกู้ทั้งหมด (คำนวณโดยการให้อัตราหนี้ศูนย์ที่ร้อยละ 10) เท่านั้น (สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ อารียา มนัสบุญเพิ่มพูน, 2549) และ งานของ นพรัตน์ ปิยะพงษ์ (2552) ชี้ว่าอัตราคืนทุนของ กยศ. อยู่ที่ใกล้เคียงกันคือร้อยละ 29.4 พร้อมกับเสนอว่า อาจต้องมีการปรับอัตราดอกเบี้ยให้สูงกว่าร้อยละ 1 เพื่อความยั่งยืนของกองทุนที่มากขึ้น
ปัญหาอีกประการหนึ่งที่ทำให้การจัดเก็บเงินกู้ กยศ. ไม่สามรถทำได้เต็มที่ก็คือข่าวสารที่ไม่สมบูรณ์ของรัฐ (asymmetric/imperfect information) จากข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ วรวิวรรณ เดชานุภาพฤทธา (2545) ได้ทำการศึกษาไว้พบว่า ผู้กู้กองทุนกู้ยืมเพื่อการศึกษาเมื่อจบการศึกษาแล้ว กลับมาตอบแบบสอบถามใน พ.ศ. 2545 ปรากฏว่ามีรายได้เฉลี่ยอยู่ระหว่าง 15,000 – 17,000 บาทต่อเดือน ซึ่งถือว่าสูงเพียงพอจะจ่ายคืนกองทุน ซึ่งขัดกับข้อค้นพบของ สมเกียรติและคณะที่ชี้ว่า การจ่ายคืนกองทุนมีปัญหาค่อนข้างมาก จึงตีความได้ว่า ผู้กู้มีความสามารถในการจ่ายคืน ทว่าผู้ให้กู้ไม่มีขีดความสามารถในการติดตามรายได้และทราบข้อเท็จจริงของสถานการณ์ทางการเงินผู้กู้
นอกจากนี้ ข้อมูลเชิงประจักษ์ที่ค้นพบในงานของ วรวิวรรณ ยังชี้อีกว่าผู้กู้บางส่วนไม่ได้ชำระเงินกู้คืน อาจเกิดจาก การขาดวินัยทางการเงินและการใช้จ่ายเพื่ออสังหาริมทรัพย์ (แทนที่จะคืนหนี้ทางการศึกษา) โดยกว่าร้อยละ 86.8 ของผู้กู้ กยศ.ใน พ.ศ. 2539 ที่ในปี พ.ศ. 2545 มีสถานะกู้เงินซื้อบ้าน และมีภาระผู้พันต้องผ่อนเฉลี่ยร้อยละ 36.1ของรายได้ และมีเพียง1.7% ที่จะออมเพื่อชำระเงินคืน กยศ.เป็นจุดประสงค์หลัก จึงทำให้กว่าร้อยละ 60.6 มีปัญหาในการจัดสรรเงินมาคืนกองทุนฯ
ด้วยปัญหาเหล่านี้ประกอบกับเกิดแนวคิดการจัดการกองทุนกู้ยืมแบบใหม่ในออสเตรเลีย ในปี พ.ศ. 2549-2550 รัฐบาลทักษิณ ชินวัตร ได้ทำการเปลี่ยนแปลง กยศ. ให้เป็นกองทุนกู้ยืมรูปแบบใหม่ที่เรียกว่า กองทุนเงินให้กู้ยืมที่ผูกพันกับรายได้ในอนาคต (กรอ.) ซึ่งแนวคิดหลักๆ ของกองทุนนี้ก็คือการ ผูกภาระชำระหนี้เอาไว้กับความสามารถในการสร้างรายได้ของผู้กู้ กล่าวคือ ผู้ที่กู้ (กรอ.) ไปเรียนหากไม่สามารถสร้างรายได้ในอนาคตให้เกิดขึ้นได้ ก็จะไม่ต้องคืนเงินกู้ดังกล่าว
แนวคิดนี้มีข้อดีและข้อเสียอยู่มากมาย โดยในที่นี้จะขอหยิบยกข้อดีและเสียที่ผู้เขียนคิดว่ามีน้ำหนักในการเลือกว่าจะใช้หรือไม่ใช้งาน กรอ. มาแสดงให้เห็นเท่านั้น
ข้อดีของ กรอ. ที่สำคัญที่สุดในความเห็นของผู้เขียนคือ ระบบกองทุนแบบ กรอ. จะไปสร้างภาวะรับผิดชอบ (accountability) ให้กระทรวงศึกษาต้องมองเรื่องให้เงินกู้นี้รวมไปกับเรื่องคุณภาพแรงงานด้วย พูดให้ง่ายๆก็คือ กยศ. มีแรงจูงใจน้อยสำหรับกระทรวงศึกษา (หรือรัฐบาล) ที่จะต้องสนใจว่าผู้เรียนจบมาด้วยคุณภาพแบบไหน เพราะอย่างไรเสียภาระรับผิดชอบคืนเงินกู้ก็ผูกพันด้วยระยะเวลาและข้อกฎหมาย แต่ระบบ กรอ. บังคับให้ต้องสนใจโดยตรง เพราะหากผู้เรียนรายได้ไม่ถึงรัฐบาลก็จะสูญเงินดังกล่าวไป (และยังเสียต้นทุนดอกเบี้ยที่จะต้องจ่ายไปก่อนล่วงหน้าด้วย หากรัฐบาลต้องกู้เงินจากแหล่งอื่นมาทำสวัสดิการในส่วนนี้)
นอกจากนี้ กรอ. ยังช่วยทำให้คนซึ่งจบออกมาแล้วเข้าไปทำงานในภาคสังคม ไม่มีรายได้ประจำสูงแต่สร้างให้เกิดประโยชน์ทางสังคมมากๆ ก็ไม่มีภาระหนี้ติดตัว และในขณะเดียวกันหากกลไกความรับผิดชอบที่กล่าวไปในตอนต้นทำงานอย่างเต็มที่ ก็จะไม่มีใครขี้เกียจ หรืออยู่เฉยไม่ทำงาน แม้ว่าข้อสมมตินี้จะเป็นไปได้ยากในความเป็นจริงก็ตาม
ในส่วนของข้อเสีย ก็เป็นอีกด้านหนึ่งของส่วนดี กล่าวคือ ถ้ารัฐบาลไม่มีความสามารถมากพอเงินกู้ยืมเพื่อการศึกษาก็จะกลายเป็น หนี้จำนวนมหาศาลและหนี้ก้อนนี้จะเติบโตขึ้นเรื่อยๆในทุกๆปีเนื่องจากมีคนเข้าสู่ระบบเงินกู้นี้มากขึ้นเรื่อยๆ และถึงแม้ว่าปัญหานี้จะไม่เกิดขึ้นรัฐบาลก็จำเป็นจะต้องหาเงินตั้งต้น มาใช้จ่ายในช่วง 4-7 ปีแรก ที่ผู้เรียนยังไม่จบออกมาจากมหาวิทยาลัยโดยไม่มีรายรับเลย อันเป็นภาระทางการคลังอย่างมาก
เนื่องจากเงินกู้ยืมตาม กรอ. นี้ต้องเก็บจากฐานรายได้ ดังนั้น กรอ. ต้องการระบบการเก็บเงินที่ผูกพันกับการจ่ายภาษี หรือการทำงานในภาคเศรษฐกิจทางการ (formal sector), สำหรับประเทศไทยซึ่งมีคนจ่ายภาษีทางตรงเพียง 5 ล้านจาก 70 ล้านคน และเศรษฐกิจขนาดใหญ่ยังอยู่ในภาคไม่เป็นทางการ ซึ่งรัฐบาลเข้าถึงไม่ได้ ทำให้ระบบนี้เกิดปัญหาอย่างมากในการจัดเก็บ (บางคนมองว่าคือโอกาสที่ดีที่จะปฏิรูปการคลบังภาษี ไปพร้อมๆกับเรื่องการให้สิทธิประโยชน์ทางการศึกษาเลย ไม่เช่นนั้นคงปฏิรูปได้ยากหากมองปัญหานี้แยกจากกัน ซึ่งผู้เขียนค่อนข้างเห็นด้วย)
นอกจากนี้ข้อเสียของ กรอ. เป็นเรื่องที่เกิดจากการวางหลักเกณฑ์ของรัฐบาลเอง คือไม่ใช่ปัญหาของ กรอ. แต่เป็นปัญหาของรัฐบาลในการออกแบบ กรอ. เช่น
รัฐบาลเจาะจงสาขาเฉพาะที่ให้การสนับสนุนทำให้ในแง่นี้ คณะซึ่งไม่มีผลตอบแทนที่คุ้มค่า ในระยะยาวจะถูกตัดออกไปจากสาขาวิชาที่ กรอ. ให้ทุน, หรือ รัฐบาลประกาศให้ กรอ. เป็นกองทุนกู้ยืมที่ทุกคนสามารถเข้าถึงได้ (universal coverage) ซึ่งอันที่จริงแล้ว ปัญหาการศึกษาไม่ใช่เรื่องที่ทุกคนลำบากเท่าๆกัน ปัญหาการศึกษาโดยเฉพาะระดับสูงอย่างอุดมศึกษาเป็นการศึกษาที่คนรวยมีแต้มต่อมากกว่าคนยากจนอยู่แล้วดังนั้น กองทุนกู้ยืมควรเจาะจงคนจน (targeted poor policy) มากกว่า และโดยเฉพาะเมื่อมองว่าจะช่วยดึงคนยากจนให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น และ ดึงมาอยู่ในเศรษฐกิจในระบบมากขึ้นด้วยแล้วยิ่งเป็นเรื่องดี เหล่านี้เป็นต้น
ทั้งหมดนี้เป็นเพียงภาพกว้าง และเรื่องราวอย่างคร่าวๆที่เกี่ยวพันถึงเรื่องของ กยศ. และ กรอ. เท่านั้น ในรายละเอียดแต่ละประเด็นมีข้อถกเถียงเนื้อในอีกจำนวนมาก ผู้เขียนหวังว่าบทความนี้จะช่วยทำให้ผู้อ่านทุกท่านเห็นถึงภาพร่างคร่าวๆของสิ่งที่เรียกว่ากองทุนกู้ยืมเพื่อนำไปใช้วิเคราะห์ในแนวทางของตนเองต่อไปได้ในอนาคต โดยเฉพาะในวาระที่การเมืองมีส่วนอย่างสำคัญในการกำหนดนโยบายนี้ กยศ. และ กรอ. คงยังเป้นเรื่องที่ถกเถียงกันได้ไม่รู้จบอย่างแน่นอน
หมายเหตุ: ประชาธิปัตย์เข้ามาเป็นรัฐบาลก็จะใช้ กยศ. และ เพื่อไทยเข้ามาก็จะใช้ กรอ. เปลี่ยนไปมาราว 4 รอบแล้วในประวัติศาสตร์กองทุนกู้ยืมของไทย