โดย ปาริชาติ โชคเกิด: นักวิจัย Siam Intelligence Unit
สถาบันวิจัยเพื่อกำหนดนโยบายสาธารณะ เป็นที่รู้จักกันดีในนามของ “think tanks” หรือ “สถาบันวิจัยเชิงนโยบาย” การวิจัยที่ดี คืองานวิจัยที่ผลิตออกมา เพื่อตอบสนองความต้องการของประชาชน และมีประโยชน์ต่อสาธารณชนโดยรวม เพื่อให้เกิดการพัฒนาสังคม และชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีขึ้นของประชาชน
การวิจัยเพื่อนำเสนอให้กำหนดเป็นนโยบาย ถือเป็นการเชื่อมโยงระหว่าง “ความรู้” กับ “อำนาจ” ผนวกเข้าไว้ด้วยกัน เนื่องจาก ต้องใช้ความรู้เพื่อผลิตงานวิจัยที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานการสร้างผลประโยชน์แก่ประชาชนโดยรวม และต้องอาศัยอำนาจของผู้มีอำนาจในการกำหนดนโยบายได้หยิบยกงานวิจัยชิ้นนั้นไปศึกษา และกำหนดเป็นนโยบายได้
การกำหนดนโยบายตามทฤษฎีระบบ ของ David Easton มักเป็นที่ยอมรับในการเลือกประยุกต์ใช้เพื่อวิเคราะห์นโยบายอย่างแพร่หลาย โดยกรอบการวิเคราะห์นั้น เริ่มจากการนำปัจจัยที่ผันแปรได้ (Variable Factor) เป็นปัจจัยนำเข้า (Input) เพื่อเข้าสู่กระบวนการ (Process) ตัดสินใจกำหนดเป็นนโยบาย (Output) ตัวบทกฎหมาย หรือมาตรการ และประเมินผลภายหลังการนำนโยบายมาใช้ (Outcome)
จากนั้นจึงประเมินผลความเกี่ยวพัน (Relation) ของแต่ละปัจจัย และส่งผลสะท้อนกลับ (Feedback) เพื่อพิจารณานโยบายหรือมาตรการดังกล่าว สมควรนำมาสานต่อหรือไม่ จากนั้น จึงย้อนกลับเข้าสู่ปัจจัยนำเข้า (Variable Factor) to (Input)…ดำเนินต่อไปเป็นวงจรการกำหนดนโยบาย
งานวิจัยที่ดีควรเป็นนโยบายเพื่อการพัฒนาที่ช่วยยกระดับคุณภาพชีวิตดีขึ้น ลดความยากจน และแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นในบ้านเมืองได้ ปัจจัยสำคัญ 3 ประการ ที่งานวิจัยจำเป็นต้องมี คือ
ประการแรก ต้องพัฒนารายละเอียดกระบวนการกำหนดนโยบาย อะไรที่เป็นปัจจัยสำคัญ และมีความสัมพันธ์กับประเด็นอื่นๆ อย่างไร ลักษณะสำคัญของนโยบายนั้นๆ ความน่าเชื่อถือ การปฏิบัติการเชิงผลประโยชน์ ผู้มีส่วนได้ส่วนเสียในการกำหนดนโยบายนั้น มีผู้อื่นใดที่สามารถช่วยเหลือหรือส่งออกข้อความ (นโยบาย) ให้กระจายออกไป เพื่อประสบผลสำเร็จในการนำนโยบายไปใช้
ประการที่สอง ต้องพัฒนายุทธศาสตร์โดยรวมของงานทั้งหมด ต้องระบุว่าใครเป็นฝ่ายตรงข้ามหรือสนับสนุนทางการเมือง และต้องมีหลักฐานที่ทำให้แน่ใจว่ามีประโยชน์เชิงปฏิบัติและสร้างความร่วมมือภายในกลุ่มได้
ประการที่สาม ต้องเป็นผลงานที่น่าเชื่อถือ การติดต่อสื่อสารต้องมีประสิทธิผล ต้องใช้ประโยชน์จากการมีส่วนร่วมของทุกภาคส่วนและสามารถระบุเครือข่ายสำคัญ รวมทั้งสามารถใช้เครือข่ายเงา (เครือข่ายของ think tanks ที่ไม่สามารถเปิดเผยตัวตนได้)
การทำงานของนักวิจัย ฝ่ายปฏิบัติการ และผู้กำหนดนโยบายมักจะมีลักษณะการทำงานแบบคู่ขนาน บางครั้ง นักวิจัยก็ไม่สามารถเข้าใจได้ว่าทำไมต้องมีการเปลี่ยนแปลงนโยบาย แม้ว่าจะมีความชัดเจนและศึกษามาอย่างหนักแล้วก็ตาม ขณะที่ผู้กำหนดนโยบายจะมองว่านักวิจัยไร้ซึ่งศักยภาพในการศึกษาเรื่องง่ายๆ ที่มอบหมายให้ เพื่อใช้ข้อมูลมาประกอบการตัดสินใจกำหนดนโยบายได้อย่างทันท่วงที ขณะที่ฝ่ายปฏิบัติการก็เพียงแค่เป็นส่วนสุดท้ายในการนำไปปฏิบัติเท่านั้น
Think Tanks ที่กระจายอยู่ในประเทศต่างๆ สูงสุด 25 แห่งทั่วโลก
ข้อควรพิจารณาในการเป็น think tanks หรือ สถาบันวิจัยเชิงนโยบาย
ปัจจุบัน think tanks ถูกให้ความสำคัญเพิ่มขึ้นในหลายประเทศ และเกิดขึ้นทั้งในภาครัฐ และภาคเอกชน การแสดงจุดยืนของ think tanks จำเป็นต้องพิจารณาให้อยู่ในท่าที และมีระยะห่างที่เหมาะสม ระหว่างการเชื่อมโยงเข้ากับเครือข่ายที่อยู่ในภาครัฐ หรือภาคเอกชน ถ้า think tanks ที่สังกัดอยู่ในภาครัฐ ย่อมเป็นที่เข้าใจได้ดีว่า think tanks นั้นๆ ส่วนใหญ่ต้องทำงานสนองตอบความต้องการของหน่วยงานรัฐที่ตนสังกัดเป็นที่ตั้ง และอาจทำงานวิจัย เพื่อค้นหาคำตอบในการตอบสนองความต้องการของประชาชน และก่อให้เกิดประโยชน์ไปในคราเดียว
ขณะที่จุดยืนของ think tanks ในภาคเอกชนนั้น จำเป็นต้องเข้าใจบริบทสังคมโดยรวมมากกว่า think tanks ที่สังกัดในภาครัฐ เนื่องจาก เป็น think tanks ที่มีเป้าหมายเพื่อสนองตอบผลประโยชน์ของสาธารณชนโดยรวม มากกว่าจะสนองตอบภาครัฐ หน่วยงานใด หน่วยงานหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม การตรวจสอบความเป็นกลางของ think tanks นั้น บางครั้ง อาจสำรวจได้จากการนำเสนองานวิจัย หรือ สำรวจจากทุนสนับสนุนงานวิจัยของ think tanks นั้น ซึ่งบางครั้ง think tanks บางราย ก็อาจไม่ได้เปิดเผยเม็ดเงินของแหล่งทุนที่ตนได้รับให้เห็นอย่างโปร่งใส สามารถตรวจสอบได้เสมอไป จึงเป็นเรื่องยากที่เราจะสามารถตรวจสอบความเป็นกลางทางทัศนคติของ think tanks ดังกล่าวได้
แต่เราสามารถใช้วิจารณญาณของตนเองพิจารณาการนำเสนองานวิจัยหรือแง่มุมที่เป็นทัศนคติหลักของสถาบัน think tanks นั้นได้ การเป็น think tanks ที่ดีควรมุ่งตอบสนองผลประโยชน์และให้ความรู้แก่ประชาชน และนำเสนอนโยบายเพื่อให้เกิดการพัฒนาทั้งในระดับท้องถิ่นและระดับชาติ ขณะเดียวกัน การดำเนินงานต้องเป็นอิสระจากรัฐบาล และพรรคการเมือง
สาเหตุที่ think tanks ไทยไม่ถูกจัดให้ติดอยู่ในอันดับของโลกและเอเชีย
ประเด็นนี้อาจประกอบด้วยปัจจัยหลายประการ อาทิ think tanks ที่มีอยู่ในไทยอาจยังไม่เข้าตามเกณฑ์และปัจจัยเพื่อใช้ประกอบการพิจารณาของหน่วยงานที่ทำการสำรวจได้กำหนดไว้ ขณะเดียวกัน การให้ความสนับสนุนในการจัดตั้งองค์กรหรือสถาบันเชิงนโยบายในภาครัฐหรือเอกชนอาจมีจำนวนไม่มากนัก และจำกัดในวงแคบเฉพาะเครือข่ายที่โยงใยถึงกัน
โดยส่วนมาก think tanks มักเกิดขึ้นในมหาวิทยาลัยชั้นนำของประเทศ และบางครั้งก็ให้ความสำคัญกับเครือข่ายภายในกันเองมากกว่าจะเปิดโอกาสให้หน่วยงานนอกเครือข่ายโดยเฉพาะในสถานะเอกชนเข้าไปเชื่อมโยงเกี่ยวพัน ขณะเดียวกัน การคอร์รัปชั่นและความเมินเฉยต่อบทบาทของ think tanks ในไทย ก็มีส่วนทำให้ think tanks ในไทยไม่ติดอยู่ในอันดับโลกหรือแม้กระทั่งในเอเชีย กล่าวคือ บางครั้งมีการจัดงบประมาณมาเพื่อสนับสนุนในการทำวิจัย แต่ผู้มีอำนาจบางฝ่ายก็เล่นแร่แปรธาตุงบประมาณ ด้วยการนำไปหาประโยชน์ส่วนตนในด้านอื่น มากกว่าจะสานต่องานวิจัยให้มีประโยชน์อย่างแท้จริง
นอกจากนี้ งานวิจัยเชิงนโยบายที่ถูกผลิตออกมาบางชิ้นงาน บางหน่วยงาน อาจได้รับความเมินเฉยมากกว่าจะให้ความใส่ใจในการเผยแพร่ผลงานแก่สาธารณชน หรือหากจะมีการเผยแพร่ ก็ยากแก่การเข้าถึงโอกาสในการขยายความรู้ของประชาชนทั่วไป ด้วยการเผยแพร่ผลงานแก่หน่วยงานเฉพาะในเครือข่ายของตน หรือบางครั้ง หากผลงานดังกล่าวมีการวิพากษ์สถาบันหรือหน่วยงานที่สังกัดอยู่ ก็มีความเป็นไปได้สูงที่ผลงานชิ้นนั้นจะไม่ได้รับการยอมรับเท่าที่ควร เป็นต้น
การเชื่อมโยงระหว่างการวิจัยกับนโยบาย ส่งผลต่อผู้กำหนดนโยบายในการตัดสินใจ การนำโครงการวิจัยดังกล่าว มาประยุกต์ใช้ เพื่อให้ประสบผลสำเร็จในเชิงปฏิบัติ จะทำอย่างไรให้งานวิจัย สามารถส่งออกไปยังผู้นำระดับสูงเพื่อหยิบยกมาสานต่อ และกำหนดเป็นนโยบายได้? จะเห็นได้ว่า คำถามดังกล่าว มีความสลับซับซ้อน ยากแก่การค้นหาคำตอบ
ทำไม บางแนวคิดที่ทำการวิจัย การคิดคำนวณ การประเมินอย่างดีแล้ว จึงถูกเมินเฉย และละทิ้งไว้ ไม่สามารถนำมากำหนดนโยบายได้?
ปัจจัยสำคัญ 3 ประการ ที่คาบเกี่ยวกันและเป็นอุปสรรคทำให้ไม่สามารถนำงานวิจัยเชิงนโยบายมากำหนดเป็นนโยบายได้นั้น “สถาบันเพื่อการพัฒนาต่างประเทศที่เน้นศึกษาด้านมนุษยธรรมและการพัฒนาระหว่างประเทศแห่งสหราชอาณาจักร” ได้นำเสนอไว้ คือ
1.บริบททางด้านการเมือง: สถาบันและการเมือง
การวิจัยเชิงนโยบายเชื่อมโยงกับบริบททางการเมือง กระบวนการกำหนดนโยบายและการผลิตงานวิจัยมี 3 สิ่งสำคัญที่พึงพิจารณา
1.1 บริบทของภาคพลเมืองและเสรีภาพทางการเมืองภายในประเทศ
1.2 คู่แข่งขันทางการเมือง แรงกดดันจากสถาบัน และผลประโยชน์ที่จะได้รับจากการกำหนดนโยบายนั้น
1.3 ทัศนคติและการสนับสนุนและความสัมพันธ์เชิงอำนาจ
2.หลักฐาน ข้อมูลที่น่าเชื่อถือและการติดต่อสื่อสาร
คุณภาพของงานวิจัยมีความสำคัญต่อการนำมากำหนดเป็นนโยบาย นโยบายที่ดีต้องมีประสิทธิภาพ และเป็นแนวคิดที่มีประโยชน์ในเชิงปฏิบัติ อาจทำให้เกิดโครงการนำร่องที่ทำให้เกิดแนวคิดใหม่ ที่เป็นแบบอย่างที่ชัดเจน และเป็นทางเลือกใหม่ที่ทรงคุณค่า และสามารถแก้ไขปัญหาได้
ในขณะเดียวกัน การติดต่อสื่อสารก็เป็นปัจจัยสำคัญที่ทำให้ทราบถึงกระบวนการในด้านความต้องการ และเป็นแนวทางที่ดีที่สุดของการปฏิสัมพันธ์ของหลักฐานเชิงข้อมูล ว่ามีความน่าเชื่อถือเพียงใด
3.การเชื่อมโยง: อิทธิพลและความชอบธรรม
ชี้ให้เห็นความสำคัญของความเชื่อมโยงหน่วยย่อย เครือข่าย สื่อกลางที่มีผลต่อการเปลี่ยนแปลงนโยบาย
*หมายเหตุ* ปัจจุบัน think tanks มีอยู่ทั่วโลก 6,480 แห่ง