Practical Report แก้ปัญหาค้ามนุษย์: โมเดลสหรัฐฯ…ย้อนมองอาเซียน

สรินณา อารีธรรมศิริกุล
sarinna.aree@gmail.com

เดือนตุลาคมที่ผ่านมา ตำรวจสหรัฐฯได้ทลายเครือข่ายการค้าทางเพศในหลายเมืองของสหรัฐอเมริกา โดยจับกุมผู้ต้องหาได้ 17 ราย  และเข้าช่วยเหลือเหยื่อผู้เคราะห์ร้ายชาวไทยที่ตกเป็นทาสการค้าทางเพศหลายร้อยคน[1]

หญิงไทยเหล่านี้ถูกพาเข้าประเทศสหรัฐฯด้วยวีซ่าปลอม และเมื่อมาถึงประเทศสหรัฐฯแล้ว ถูกนายหน้าและผู้คุมบังคับให้ขายบริการทางเพศ โดยอ้างว่าหญิงเหล่านี้ติดหนี้จากเงินที่ใช้เป็นค่าใช้จ่ายในการเดินทางมาสหรัฐฯ จึงต้องทำงานบริการทางเพศเพื่อใช้หนี้ ซึ่งคิดเป็นเงินไทยแล้วตกคนละหลายแสนบาท

การเข้าทลายแก๊งค้ามนุษย์ในสหรัฐฯ สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาในหลายระดับ ทั้งปัญหาจากประเทศต้นทางอย่างประเทศไทย และปัญหาจากประเทศปลายทางอย่างสหรัฐอเมริกา ซึ่งสภาผู้แทนของสหรัฐฯพยายามออกกฎหมายที่เข้มงวดเพื่อควบคุมการค้ามนุษย์ภายในประเทศของเขาเอง และใช้การกดดันเชิงการทูตกับประเทศต้นทางเพื่อหวังให้ประเทศเหล่านั้นจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ให้มีประสิทธิภาพ

แต่ก็แน่นอนประเทศต้นทางอย่างเช่น ไทยก็คงไม่ชอบที่จะให้สหรัฐฯเข้ามาก้าวก่ายเรื่องภายในของประเทศต้น ซึ่งเราเองคงได้ยินผู้นำไทยหลายคนบ่นเกี่ยวกับรายงานที่เรียกว่า “ทิป” (TIP – Trafficking in Persons Report) ที่จัดทำขึ้นทุกปีโดยกระทรวงต่างประเทศสหรัฐฯ รายงานทิปคืออะไร จัดทำเพื่ออะไร และทำไมสหรัฐฯถึงจำเป็นต้องกดดันประเทศต้นทาง บทความนี้ขออธิบายโดยสังเขป และตอนท้ายของบทความจะมองย้อนกลับมาในบริบทของอาเซียนสักนิดหนึ่ง

TIP Report

กระทรวงต่างประเทศสหรัฐอเมริกาเป็นผู้เขียน “รายงานทิป” ภายใต้กฎหมายที่ชื่อว่า Trafficking and Violence Protection Act (TVPA) ซึ่งผ่านโดยสภาคองเกรสในปี2000 รายงานทิปถูกจัดทำขึ้นทุกๆ ปีตั้งแต่ปี2001 เพื่อสำรวจสถานการณ์การค้ามนุษย์ในประเทศต่างๆ ว่ามีระดับความรุนแรงมากน้อยอย่างไร และมีการจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ที่มีประสิทธิภาพหรือไม่อย่างไร ซึ่งสหรัฐฯได้ประเมิณและแบ่งกลุ่มประเทศออกเป็น 4 กลุ่มใหญ่ๆ คือ Tier 1, Tier 2, Tier 2 Watch List, และ Tier 3 โดยกลุ่มแรกส่วนใหญ่เป็นกลุ่มของประเทศที่พัฒนาแล้ว ซึ่งไม่ใช่ไม่มีปัญหาเรื่องการค้ามนุษย์ แต่ประเทศนั้นๆ มีการจัดการทางกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและมีความพยายามทลายเครือข่ายการค้ามนุษย์อย่างจริงจัง ซึ่งถูกจัดให้อยู่ในกลุ่ม Tier 1 และกลุ่ม Tier 3 คือกลุ่มประเทศที่มีสถานการณ์ที่แย่ที่สุดและไม่มีความพยายามในการปราบปรามและจัดการกับปัญหานี้ ส่วนประเทศไทยปีนี้อยู่ในกลุ่มไหน

ปีนี้ประเทศไทยอยู่ในกลุ่ม Tier 2 Watch List หมายความว่า เป็นกลุ่มประเทศที่มีความพยายามในการปรับปรุงสถานการณ์และแต่ยังไม่ได้มาตราฐานตามกฎหมาย TVPA เพราะ (1) ในประเทศยังมีเหยื่อการค้ามนุษย์อยู่จำนวนมาก หรือ (2) ยังขาดหลักฐานว่ามีความพยายามในการจัดการกับปัญหานี้ ทั้งในด้านกฎหมาย (การสืบสวน สั่งการฟ้อง และการลงโทษผู้กระทำความผิด) ทั้งการให้ความช่วยเหลือเหยื่อ และทั้งการมีเอี่ยวจากเจ้าหน้าที่รัฐ หรือ (3) ยังขาดความมุ่งมั่นในการจัดการกับปัญหานี้ในอนาคต

 

ดูจากกราฟด้านบน แสดงให้เห็นว่าไทยตกจากระดับTier 2 ลงมาเป็น Tier 2 Watch List อยู่ 4 ปี และตกลงไปในระดับ Tier 3 ระหว่างปี 2014-2015 ส่วนปีนี้ไทยได้กลับมาอยู่ใน Tier 2 Watch List อีกครั้ง และถ้าเทียบกับประเทศอื่นๆ ในอาเซียน ฟิลิปปินส์อยู่ในอันดับที่ดีที่สุดคือTier1 พม่าอยู่ใน Tier3 คือมีสถานการณ์และการจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ที่แย่ที่สุด ประเทศอาเซียนที่อยู่ในกลุ่มเดียวกับไทยคือลาว มาเลเซีย และบรูไน ส่วนประเทศกัมพูชา เวียดนาม และอินโดนิเซียถูกจัดอยู่ในอันดับที่ดีกว่าไทย

ในรายงานทิปปีนี้ได้ระบุข้อแนะนำแก่รัฐบาลไทยว่าควรปรับปรุงสถานการณ์การค้ามนุษย์อย่างไร เช่น ควรเพิ่มงบประมาณและบุคลากรในกระบวนการสืบสวน การส่งฟ้อง และดำเนินคดี, เพิ่มความร่วมมือกับองค์กรภาคประชาชนในแต่ละขั้นตอน  และให้ความสำคัญกับการตรวจสอบและช่วยเหลือเหยื่อที่เป็นกลุ่มเปราะบางเช่นแรงงานข้ามชาติ คนไร้รัฐ เด็ก และผู้อพยพเป็นต้น

ทำไมสหรัฐฯพยายามกดดันประเทศอื่น

ผู้เขียนขอให้เหตุผลอยู่สามข้อใหญ่

(1) ต้นแบบกฎหมาย TVPA

รายงานทิปถูกใช้เป็น “เครื่องมือทางการทูต”[2] ของรัฐบาลสหรัฐฯในการรณรงค์เพื่อจัดการกับปัญหาการค้ามนุษย์ที่มีอยู่ทั่วโลก โดยใช้เป็นตัวกระตุ้นให้รัฐบาลต่างประเทศพยายามปรับปรุงกฎหมายของประเทศตนให้เกิดผลใน 3 ลักษณะคือ (1) ช่วยเหลือเหยื่อ (2) ป้องกันการค้ามนุษย์ และ (3) การลงโทษผู้กระทำผิด ซึ่งกระบวนการข้างต้นมีต้นแบบมาจากกฎหมายTVPA กระทรวงยุติธรรมสหรัฐฯระบุว่าหลังจากมีการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ในประเทศสหรัฐฯแล้ว สามารถดำเนินคดีและพิพากษาคดีค้ามนุษย์เพิ่มขึ้นกว่า360%ในระหว่างปี 2001-2007[3]

นอกจากความจะพยายามลงโทษผู้กระทำผิดแล้ว สหรัฐฯยังมีความพยายามผลักดันให้เกิดการเปลี่ยนแปลงกฎหมายที่เกี่ยวกับ “เหยื่อ” ของการค้ามนุษย์ในประเทศอื่น โดยให้มีการละเว้นความผิดของเหยื่อที่เกิดจากการค้ามนุษย์ เพราะเป็นการกระทำที่เกิดขึ้นจากการถูกบังคับให้ทำผิดกฎหมายโดยมิได้เต็มใจเช่นกรณีการค้าประเวณี รัฐนิวยอร์กเป็นรัฐแรกในสหรัฐอเมริกาที่ผ่านกฎหมาย (Vacatur Law) ซึ่งทำให้เหยื่อจากการค้าประเวณีถูกละเว้นความผิดและไม่ถูกลงโทษตามกฎหมายตั้งแต่ปี 2010[4] การทำเช่นนี้เพื่อเป็นการช่วยเหลือเหยื่อผู้เคราะห์ร้ายไม่ให้ติดประวัติอาชญากรรม ซึ่งจะสามารถหางานและใช้ชีวิตตามปกติได้อีกครั้ง ซึ่งนั้นก็คือการไม่ซ้ำเติมเหยื่อหลังจากสามารถหลุดพ้นออกจากเครือข่ายการค้ามนุษย์

(2) ทำลายแหล่งจากประเทศต้นทาง

รายงานของILO ประเมิณว่าทั่วโลกมีคนตกเป็นเหยื่อการค้ามนุษย์อยู่ประมาณ 21 ล้านคน[5] และประมาณ 4.5 ล้านคนเป็นเหยื่อการค้าทางเพศ[6] โดยที่ตลาดการค้ามนุษย์มีลักษณะการไหลจากกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา ไปกลุ่มประเทศที่พัฒนาแล้วหรือกลุ่มประเทศรายได้สูงในประเทศตะวันออกกลาง

ในรายงานของ UNODC[7] ระบุชัดเจนว่ากลุ่มประเทศต้นทางที่ส่งออกการค้ามนุษย์มากที่สุดคือกลุ่มประเทศเอเชียตะวันออก โดยเฉพาะกลุ่มประเทศในเอเชียตะวันออกเฉียงใต้ (ดูจากแผนที่ด้านบน) นอกจากนั้น ในรายงานทิป[8]ล่าสุดระบุว่า ประเทศไทยมีปัญหาการค้าทางเพศที่ส่งผู้หญิงไปทั้งอเมริกาเหนือ ยุโรป แอฟริกา ตะวันออกกลาง และในทวีปเอเชียเอง โดยมีเหยื่อจำนวนมากเป็นชนกลุ่มน้อย คนไร้รัฐ หรือคนจากพื้นที่สูงในไทย นอกจากนั้น เยาวชนในประเทศไทย พม่า ลาว และกัมพูชาก็ตกเป็นเหยื่อการค้าทางเพศที่ถูกส่งไปขายบริการในสถานที่ต่างๆ เช่นบาร์ อาบอบนวด ร้านคาราโอเกะ โรงแรม หรือบ้านพักอาศัยส่วนตัวเป็นต้น

(3) ปัญหาการค้าทางเพศในสหรัฐอเมริกา

ประเทศสหรัฐอเมริกาเองมีปัญหาการค้ามนุษย์โดยเฉพาะการค้าทางเพศมากขึ้น จากแหล่งที่มาจากนอกประเทศและภายในประเทศเอง จนถือได้ว่าประเทศสหรัฐฯมีปัญหาการค้ามนุษย์ที่รุนแรงมากที่สุดในบรรดาประเทศที่พัฒนาแล้ว ในรายงานทิป[9]ล่าสุด ก็ได้รายงานสถานการณ์ของประเทศสหรัฐฯว่า ปัญหาการค้ามนุษย์เป็นปัญหาที่ยังปรากฎให้เห็นทั่วประเทศ โดยมีมลรัฐแคลิฟอร์เนียเป็นแหล่งค้ามนุษย์ที่ใหญ่ที่สุดในประเทศ

เหยื่อการค้าทางเพศในสหรัฐฯจำนวนมากเป็นเยาวชนเพศหญิงที่หนีออกจากบ้าน เมืองลอสเองเจลลิส ซานฟรานซิสโก และซานดิเอโก คือสามเมืองใหญ่ที่มีการค้าทางเพศของเด็กมากที่สุดในสหรัฐฯ รายงานยังระบุว่า อินเตอร์เน็ทกลายเป็นเครื่องมือสำคัญที่ถูกใช้ในการสื่อสารซื้อขายการค้าทางเพศและทำให้ปัญหานี้เพิ่มความรุนแรงขึ้นเมื่อเทียบกับในอดีต ในปัจจุบันอัตราเสี่ยงของการตกเป็นเหยื่อการค้าทางเพศอยู่ที่ 1:6 หมายความว่าจากจำนวนเยาวชนที่หนีออกจากบ้าน 6 คน เด็กเหล่านั้นมีสิทธิ์ถูกล่อล้วงให้เข้าไปติดกับดักเครือข่ายการค้าทางเพศจำนวน 1 คน โดยรวมตั้งแต่ปี 2007 สหรัฐฯพบปัญหาการค้าทางเพศจำนวน 14,588 ราย[10]

จากสถานการณ์การค้ามนุษย์โดยเฉพาะการค้าทางเพศในสหรัฐฯที่กำลังเพิ่มจำนวนขึ้น รัฐบาลจึงออกกฎหมายเพิ่มความเข้มงวดให้เกิดประสิทธิภาพในการจับกุมดำเนินคดีและการช่วยเหลือเหยื่อ นอกจากนั้น สหรัฐฯยังระบุแหล่งต้นทางของเหยื่อการค้ามนุษย์ซึ่งมีที่มาจากหลายประเทศรวมทั้งประเทศไทย การจะทำให้ประเทศเหล่านี้สามารถควบคุมและจัดการกับปัญหาของตนเองได้ สหรัฐฯเลือกใช้วิธีกดดันทางการทูตและการทำรายงานทิป เพื่อผลักดันให้เกิดความพยายามในการเปลี่ยนแปลงจากฝั่งประเทศต้นทาง และเสนอให้ใช้โมเดลกฎหมายของตนเองในการเพิ่มหรือแก้กฎหมายของประเทศต้นทาง ให้สามารถควบคุมปัญหาภายในขอบเขตประเทศตนเองเสียก่อน ที่ปัญหาจะไหลออกมาสู่ประเทศปลายทาง

ย้อนมองอาเซียน

ผู้เขียนเลยกลับมาคิดว่า ที่จริงแล้วการที่ไทยหรือประเทศสมาชิกอาเซียนกำลังเผชิญกับปัญหาการค้ามนุษย์อยู่นั้น ไม่ต่างอะไรจากประเทศสหรัฐอเมริกาเลย เรามีปัญหาภายในที่เราต้องแก้ไข เช่นไทยมีปัญหาช่องโหว่ทางกฎหมายและกระบวนขั้นตอนการปฎิบัติภายในประเทศ ไทยยังมีปัญหาเรื่องคนไร้สัญชาติของชนกลุ่มน้อยหรือชนเผ่าพื้นเมืองในไทย ซึ่งการไร้สัญชาติทำให้เขาต้องถูกจำกัดพื้นที่ในการเดินทางและหางาน ซึ่งทำให้เกิดการผลักดันให้เด็กและเยาวชนมีโอกาสเข้าไปอยู่ในวงจรเครือข่ายการค้ามนุษย์ได้ง่ายขึ้น นี่คือปัญหาของไทยที่ไทยต้องจัดการ

แต่ไม่แค่นั้น ไทยหรือประเทศอื่นในอาเซียนก็ต้องเผชิญกับปัญหาภายนอกเหมือนสหรัฐอเมริกา ปัญหาการค้ามนุษย์ที่มีต้นต่อจากเพื่อนบ้าน เช่นการฆ่าล้างชนกลุ่มน้อยหรือคนไร้รัฐชาวโรฮิงญาในพม่า ทำให้คนเหล่านี้ต้องอพยพออกจากประเทศและเข้ามาอยู่ในวงจรการค้ามนุษย์ที่ยังขยายตัวไม่หยุดในภูมิภาคนี้ การสู้รบและปราบปรามในรัฐยะไข่เพิ่งเป็นข่าวไปทั่วโลกอีกครั้ง แต่ยังไม่เห็นอาเซียนหรือประเทศสมาชิกไหนออกมาแสดงความกังวลตำหนิหรือพยายามแก้ไขในสิ่งที่กำลังเกิดขึ้น

เมื่อไรไทยกับประเทศเพื่อนบ้านอาเซียนจะเริ่มหันมามองปัญหาการค้ามนุษย์และพยายามจัดการกับมันแบบองค์รวมในระดับภูมิภาค นโยบายการไม่เข้าแทรกแซงภายใน (non-interference policy) ที่ถูกใช้เป็นหัวใจหลักขององค์กรต้องถูกลดบทบาทลงเพื่อทำให้ปัญหาระหว่างภูมิภาคอย่างปัญหาการค้ามนุษย์สามารถหาทางแก้ไขแบบระยะยาวได้ ไม่เช่นนั้น ไทยก็ไม่มีทางแก้ปัญหานี้ได้สิ้นสุด

อาเซียนมีปฎิญญาอาเซียนว่าด้วยสิทธิมนุษยชน (2012) โดยระบุชัดเจนในมาตรา13 ว่าบุคคลใดจะถูกเอาตัวเป็นทาส หรือตกอยู่ในความเป็นทาส ในรูปแบบใดๆ หรือถูกกระทำการลักลอบขนย้ายหรือค้ามนุษย์ รวมถึงที่เป็นไปด้วยวัตถุประสงค์เพื่อการค้าอวัยวะมิได้”

เมื่ออาเซียนผลิต “สัญญา” ที่ถูกบัญญัติขึ้นจากรัฐสู่ประชาชนเช่นนี้แล้ว อาเซียนและรัฐสมาชิกก็ควรทำตามสัญญาที่ให้ไว้เพื่อปกป้อง “ประชาชนของภูมิภาค” นี้ แทนที่จะมาทำหัวเสียเพราะแรงกดดันจากโมเดลสหรัฐฯให้ปรับปรุงสถานการณ์ในบ้านเมืองของตนเอง น่าจะถึงเวลาแล้วที่ไทยและอาเซียนจะต้องหาโมเดลของตนเองหรือใช้โมเดลแบบสหรัฐฯในการแก้ปัญหาการค้ามนุษย์ที่แพร่ขยายและทำลายสิทธิมนุษยชนในภูมิภาคนี้

 

[1] CBSNews

[2] U.S.Department of State

[3] U.S. Department of Justice

[4] Trafficking in Person Report June 2016

[5] What is Human Trafficking ?

[6] The Guardian

[7] Global Report Trafficking in Person 2014

[8] Thailand, U.S. Department of State

[9] Thailand, U.S. Department of State

[10] Sex Trafficking