ถ้าติดตามการเมืองของสหรัฐอเมริกาในรอบสัปดาห์ที่ผ่านมา คงจะเห็นประเด็นเรื่อง “เพดานหนี้สาธารณะ” กลายเป็นประเด็นร้อนตลอดไม่เว้นแต่ละวัน
กรณี “เพดานหนี้สาธารณะ” (Debt Ceiling Crisis) นี้เป็นเรื่องน่าสนใจ เพราะนอกจากจะเกี่ยวพันกับนโยบายการคลัง การจัดสรรงบประมาณของประเทศ ยังมีปัจจัยเรื่องการเมืองภายใน การบังคับใช้รัฐธรรมนูญ และยังส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของเศรษฐกิจสหรัฐ ที่ลามไปถึงภาวะเศรษฐกิจโลก
ประเด็นใหญ่ที่สลับซับซ้อนอย่างนี้ อาจจะต้องทำความเข้าใจกับต้นสายปลายเหตุของเรื่องราวเสียก่อน
รัฐสภาสหรัฐ (ภาพจาก Wikipedia)
เล่าเรื่องวิกฤตเพดานหนี้สาธารณะอย่างย่อ
เพื่อให้เห็นภาพคร่าวๆ สิ่งที่เกิดขึ้นในขณะนี้คือ รัฐบาลสหรัฐมีปัญหาเรื่องงบประมาณ เพราะงบประมาณประจำปีมีรายจ่ายมากกว่ารายรับ และรัฐบาลไม่สามารถกู้เงินมาโปะได้ เพราะหนี้สาธารณะ (public debt) ของรัฐบาลสูงกว่าที่รัฐธรรมนูญสหรัฐกำหนดเพดานไว้ (debt ceiling)
ทางแก้ก็คือขยายเพดานหนี้สาธารณะ หรือ ตัดงบประมาณลง ซึ่งสองพรรคการเมืองใหญ่ รีพับลิกัน และเดโมแครต ก็เสนอคนละแนวทาง
ปัญหาก็คือทั้งสองพรรคมีคะแนนเสียงพอฟัดเหวี่ยงกันในทั้งสองสภา และยังเจรจาหาจุดลงตัวกันไม่ได้
ถ้ารัฐสภาไม่สามารถแก้ปัญหานี้ได้ในวันที่ 2 สิงหาคมนี้ หน่วยงานภาครัฐของสหรัฐอาจจะถูกตัดงบลงบางส่วน รวมถึงสหรัฐอาจจะต้อง “เบี้ยวหนี้” ด้วย
รู้จัก “หนี้สาธารณะ”
หนี้สาธารณะ (public debt) เป็นศัพท์เรียกทางด้านเศรษฐศาสตร์มหภาค อธิบายง่ายๆ มันหมายถึง “หนี้ของรัฐบาล” นั่นเอง
รัฐบาลสามารถเป็นหนี้ได้เฉกเช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป นั่นคือ มีรายจ่าย (งบประมาณแผ่นดิน) มากกว่ารายรับ (ภาษีที่เก็บได้) พูดง่ายๆ ว่าถ้าการจัดทำงบประมาณประจำปีติดลบ (เรียกว่า “งบประมาณขาดดุล”) รัฐบาลก็ต้องขอกู้เงินจากที่อื่นมาโปะให้มีเงินใช้พอดี ซึ่งก็สามารถกู้จากประชาชนในประเทศ (ผ่านการออกพันธบัตร) หรือจะกู้จากต่างประเทศก็ได้
เงินกู้ของรัฐบาลนั่นเองเรียกว่า “หนี้สาธารณะ”
รัฐบาลอาจจะเป็นหนี้ในปีนี้ และใช้หนี้หมดในปีถัดไปได้ แต่ในทางปฏิบัติแล้ว รัฐบาลของประเทศที่เป็นหนี้ ก็มักจะเป็นหนี้ต่อไปเรื่อยๆ ทุกปี หนี้เหล่านี้ก็จะทบกันไปเรื่อยๆ จนมีมูลค่ามหาศาล
ตามปกติแล้วการเปรียบเทียบ “หนี้สาธารณะ” มักจะเทียบกับ GDP ของประเทศว่าเป็นกี่ % ของ GDP
ประเทศที่ประสบปัญหาเศรษฐกิจมักมีหนี้สาธารณะเป็นสัดส่วนสูงๆ เมื่อเทียบกับ GDP ในปัจจุบันประเทศต่างๆ มีค่าใช้จ่ายมาก และหาประเทศที่มีหนี้สาธารณะน้อยๆ ได้ยาก
ประเทศไทยมีหนี้สาธารณะประมาณ 40-45% ของ GDP ซึ่งถือว่าไม่เยอะนัก (รายละเอียดดูที่ สำนักบริหารหนี้สาธารณะ) ประเทศที่มีหนี้สาธารณะมากที่สุดในโลกคือญี่ปุ่น ประมาณ 220% ของ GDP ของประเทศ
เพดานหนี้สาธารณะ
เพื่อไม่ให้ประเทศต้องมีหนี้มากเกินไป ทุกประเทศจะมีกฎระเบียบว่าจะสามารถสร้างหนี้ได้สูงสุดเท่าไร (ลักษณะเดียวกับวงเกินสูงสุดของบัตรเครดิต) ซึ่งตัวเลขจะต่างกันไปในแต่ละประเทศ
ตัวเลขนี้เรียกว่า “เพดานหนี้สาธารณะ” หรือ (debt ceiling)
สำหรับกรณีของสหรัฐอเมริกา ตามรัฐธรรมนูญสหรัฐได้กำหนดให้ “รัฐสภา” เป็นคนประกาศกฎว่าจะจะมีหนี้ได้มากที่สุดเท่าไร ซึ่งที่ผ่านมานับร้อยปี รัฐสภาสหรัฐก็ขยับเพดานหนี้สาธารณะมาเรื่อยๆ (แค่รัฐบาลโอบามา 2 ปีกว่า ก็เพิ่มเพดานหนี้สาธารณะไปแล้ว 3 รอบ)
ประวัติการเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐ ในรัฐบาลต่างๆ (ภาพจาก Wikipedia)
เพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐในปัจจุบันคือ 14.294 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐ ซึ่งสภาอนุมัติเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ 2010
งบประมาณแผ่นดินสหรัฐปี 2011
สหรัฐอเมริกาเป็นประเทศใหญ่ที่มีค่าใช้จ่ายมากมายหลายด้าน ทั้งงบประมาณด้านทหาร ด้านสวัสดิการสังคม ด้านบริการสุขภาพ ฯลฯ จึงเป็นหนี้สาธารณะมาโดยตลอด
และในช่วงวิกฤตเศรษฐกิจของสหรัฐที่เริ่มตั้งแต่ปลายปี 2008 เป็นต้นมา รัฐบาลสหรัฐมีภารกิจมากมายในการกู้เศรษฐกิจและ “อุ้ม” ภาคธุรกิจให้อยู่รอดต่อไปได้ ทำให้หนี้สาธารณะของสหรัฐในช่วงปลายรัฐบาลบุชพุ่งสูงมาก (แต่ยังไม่สูงถึงช่วงสงครามโลกครั้งที่สอง ซึ่งตอนนั้นมีหนี้เท่าไรก็ได้ขอให้ชนะสงครามก็พอ)
ประวัติหนี้สาธารณะของสหรัฐต่อ GDP นับตั้งแต่สงครามโลกครั้งที่สอง (ภาพจาก Wikipedia)
ปัญหาของสหรัฐก็คือ รัฐบาลโอบามาก่อหนี้สาธารณะสูงมาก และยังไม่สามารถแก้วิกฤตเศรษฐกิจได้ ทำให้รัฐบาลต้องกู้ยืมเพิ่มขึ้นเรื่อยๆ
สหรัฐอเมริกามีรอบของปีงบประมาณเหมือนกับประเทศไทย คือสิ้นสุด ณ วันที่ 30 กันยายน ก่อนจะขึ้นรอบปีงบประมาณใหม่
รัฐบาลสหรัฐจะต้องเสนอร่างงบประมาณของปีถัดไปให้รัฐสภาอนุมัติก่อน หน่วยงานภาครัฐจึงจะมีงบประมาณใช้งานได้ตามกฎหมาย และรัฐบาลโอบามาได้เสนอร่างงบประมาณของปีงบประมาณ 2011 (1 ตุลาคม 2011-30 กันยายน 2012) ไปแล้ว และรัฐสภาก็อนุมัติไปแล้วเมื่อวันที่ 15 เมษายน 2011
แต่ร่างงบประมาณที่โอบามาเสนอ มีรายรับน้อยกว่ารายจ่ายอยู่ที่ 1.48 ล้านล้านดอลลาร์ และรัฐบาลไม่สามารถกู้เงินมาโปะในส่วนนี้ได้อีก เพราะได้กูเต็มวงเงินของรัฐบาลสหรัฐ (ซึ่งก็คือ “เพดานหนี้สาธารณะ”) ไปแล้ว
ทางแก้ “ชั่วคราว” ของรัฐบาลโอบามา (และรัฐบาลอื่นๆ ในอดีต) ก็คือ ใช้วิธี “กู้ยืมแบบพิเศษ” (extraordinary measures) ที่ไม่อยู่ใต้เงื่อนไขของรัฐธรรมนูญ เช่น การกู้เงินจากกองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ ไปก่อน
และระหว่างนั้นรัฐบาลโอบามาได้เสนอให้รัฐสภาสหรัฐเพิ่มเพดานหนี้สาธาณะอีกครั้ง เพื่อให้รัฐบาลสามารถกู้เงินเพิ่มได้
ปัญหาก็คือ “เงินพิเศษ” ของรัฐบาลสหรัฐจะหมดลงในวันที่ 2 สิงหาคม 2011 นี้ และในขณะที่เขียนบทความชิ้นนี้ (เย็นวันที่ 31 ก.ค.) รัฐบาลกับรัฐสภาสหรัฐยังไม่สามารถตกลงกันได้
ถ้าเกิดว่าหลังวันที่ 2 สิงหาคม รัฐบาลยังไม่สามารถขอให้สภาเพิ่มเพดานหนี้สาธาณะได้ รัฐบาลก็จะต้องยอมตัดค่าใช้จ่ายบางอย่างออกไป (ดุลย์พินิจเป็นของกระทรวงการคลัง เช่น หยุดจ่ายดอกเบี้ยของพันธบัตร หยุดจ่ายเงินสมทบในกองทุนประกันสังคม ตัดค่าใช้จ่ายด้านบริการสุขภาพ ฯลฯ) ซึ่งไม่ว่าจะตัดอะไร ย่อมสร้างผลสะเทือนต่อ “ชีวิตปกติ” ของคนสหรัฐแน่นอน
นอกจากนี้ ในวันที่ 15 สิงหาคม รัฐบาลสหรัฐจะครบกำหนดการจ่ายหนี้จำนวนหนึ่ง (29 พันล้านดอลลาร์) ซึ่งถ้าไม่สามารถแก้เพดานหนี้สาธารณะเพื่อกู้ยืมเงินก้อนใหม่มาจ่ายหนี้ก้อนหนี้ รัฐบาลสหรัฐจะ “ผิดนัดจ่ายหนี้” (sovereign default) ซึ่งจะทำให้เครดิตของสหรัฐต่อโลกต้องพังทลาย (ปัจจุบันสหรัฐมีเครดิตหรือความน่าเชื่อถือในการจ่ายหนี้ระดับ AAA)
ปัจจัยด้านการเมืองในประเทศ
ที่รัฐบาลไม่สามารถตกลงกับรัฐสภาได้ มาจากปัจจัยหลักง่ายๆ คือ “การเมืองในประเทศ” เพราะรัฐบาลกับรัฐสภาอยู่คนละพรรคกัน!
ฝ่ายรัฐบาลปัจจุบันเป็นของพรรคเดโมแครต ส่วนฝ่ายรัฐสภาต้องแบ่งเป็นสภาล่างกับสภาสูง
- สภาผู้แทนราษฎร (House of Representatives) เสียงข้างมากเป็นของพรรครีพับลิกัน หลังจากชนะการเลือกตั้งกลางเทอมเมื่อปี 2010
- วุฒิสภา (Senate) เสียงข้างมากเป็นของพรรคเดโมแครต แต่ก็เป็นคะแนนแบบฉิวเฉียดเท่านั้น
สองพรรคนี้มีความเห็นที่แตกต่างกันในการแก้วิกฤตเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐ (ซึ่งคนที่ต้องดันให้ผ่านคือฝ่ายรัฐบาลเดโมแครต)
ฝ่ายรีพับลิกันต้องการให้รัฐบาลปรับลดงบประมาณลงบางส่วน เพื่อแลกกับการเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะในสัดส่วนที่เท่ากัน โดยมีเป้าหมายเพื่อรักษาวินัยทางการคลัง นอกจากนี้ยังห้ามไม่ให้ขึ้นภาษี (ฐานเสียงของรีพับลิกันเป็นคนชั้นกลาง-สูง ที่ไม่ได้รับผลกระทบมากนักถ้าหากรัฐบาลลดสวัสดิการพื้นฐานบางอย่างลง แต่จะมีปัญหามากถ้าขึ้นภาษี โดยเฉพาะรีพับลิกันต้องฟังเสียงกลุ่มขวาจัด Tea Party ที่คัดค้านการขึ้นภาษีอย่างรุนแรง)
ส่วนพรรคเดโมแครตต้องการเพิ่มเพดานหนี้สาธารณะเพื่อเพิ่มวงเงินกู้ และขึ้นภาษีเพื่อเพิ่มรายรับ โดยไม่ลดค่าใช้จ่ายในงบประมาณลง (เพราะฐานเสียงตัวเองต้องพึ่งพิงสวัสดิการภาครัฐ แต่ไม่กระทบมากนักถ้าขึ้นภาษีเพราะมีรายได้ไม่มากอยู่แล้ว)
การต่อสู้เรื่องเพดานหนี้สาธาณะของทั้งสองพรรค จะมีผลอย่างมากต่อการเมืองสหรัฐ เพราะสหรัฐจะเลือกตั้งประธานาธิบดีอีกครั้งในปี 2012 แล้ว
วิกฤตเพดานหนี้สาธารณะ
เมื่อเดือนพฤษภาคม 2011 ฝ่ายรัฐบาลเดโมแครตได้ยื่นให้สภาผู้แทนราษฎรแก้เพดานหนี้สาธารณะ ตามแนวทาง “เพิ่มเพดานหนี้-ขึ้นภาษี-ไม่ลดค่าใช้จ่าย” ไปแล้ว ซึ่งก็พ่ายแพ้อย่างยับเยิน นอกจากฝ่ายรีพับลิกันที่ครองเสียงข้างมากจะโหวตค้านแล้ว ส.ส. จากพรรคตัวเองบางส่วนก็ไม่เห็นด้วยและโหวตค้านเช่นกัน
ฝ่ายพรรครีพับลิกันเองก็พยายามเสนอทางออกโดยปรับแก้งบประมาณแผ่นดินลง (แนวทาง “เพิ่มเพดานหนี้-ไม่แตะภาษี-ลดค่าใช้จ่าย”) แต่ก็แพ้ในระดับวุฒิสภาที่ตัวเองไม่ได้ครองเสียงข้างมาก
John Boehner ประธานสภาผู้แทนราษฎรจากพรรครีพับลิกัน
ทั้งสองฝ่ายพยายามเจรจากันตลอดเดือนมิถุนายนและเดือนกรกฎาคม และเมื่อวันที่ 19 กรกฎาคม ฝ่ายรีพับลิกันนำโดยประธานสภาผู้แทนราษฎร John Boehner จากพรรครีพับลิกัน ก็ได้เสนอกฎหมายแก้ไขปัญหาตามแนวทางของตัวเองอีกครั้ง ซึ่งก็ชนะในระดับสภาผู้แทนราษฎรตามคาด แต่พ่ายแพ้ในระดับวุฒิสภาเป็นครั้งที่สองด้วยคะแนน 51-46 เมื่อวันที่ 22 กรกฎาคม
ผู้นำของวุฒิสมาชิกฝ่ายเดโมแครตถึงกับบอกว่า “ร่างกฎหมายนี้แย่ที่สุดในประวัติศาสตร์ของวุฒิสภาสหรัฐ” เลยทีเดียว
ระหว่างที่ทั้งสองพรรคต้องเจรจากันอีกครั้ง เส้นตาย 2 สิงหาคมก็ใกล้เข้ามาเรื่อยๆ
เมื่อวันศุกร์ที่ 29 กรกฎาคมที่ผ่านมา ฝ่ายรีพับลิกันก็เสนอกฎหมายเข้าสภาเป็นครั้งที่สาม โดยยึดหลักการเดิมคือ “เพิ่มเพดานหนี้ 9 แสนล้านดอลลาร์ ลดค่าใช้จ่าย 9.17 แสนล้านดอลลาร์” และผ่านสภาผู้แทนราษฎรแบบฉิวเฉียดด้วยคะแนน 218-210
แต่อีกสองชั่วโมงถัดจากนั้น วุฒิสภาก็ตีตกร่างกฎหมายฉบับนี้ด้วยคะแนน 59-41 ถือเป็นการโหวตกฎหมายค้านเป็นครั้งที่สาม
Harry Reid ผู้นำเสียงข้างมากในวุฒิสภาจากพรรคเดโมแครต กลจักรสำคัญในการแก้ปัญหา
ด้วยเวลาที่น้อยลงเรื่อยๆ ทางวุฒิสภาก็ประกาศว่าจะเสนอแผนแก้ไขของตัวเองใหม่ โดยใช้เวลาช่วงสุดสัปดาห์นี้เจรจาเงื่อนไขต่างๆ ให้เรียบร้อย และมีกำหนดโหวตกันเบื้องต้นช่วง 01.00 น ของวันที่ 31 กรกฎาคม ตามเวลาสหรัฐ และถ้าไปได้ดีก็จะโหวตจริงช่วง 07.00 ของวันที่ 1 สิงหาคม ทันเส้นตายแบบฉิวเฉียด
ประธานาธิบดีโอบามาบอกว่า ถ้าไม่ทันจริงๆ และเสียเครดิตระดับ AAA ก็ไม่ได้แปลว่าสหรัฐไม่มีปัญญาจ่ายหนี้ แต่มีระบบการเมืองที่ล้มเหลวต่างหาก
ผู้นำวุฒิสมาชิกฝ่ายเดโมแครต Harry Reid สัญญาว่าจะทำทุกทางเพื่อไม่ให้สหรัฐต้องผิดนัดชำระหนี้ (default) แม้ว่าเขาจะมีเวลาเหลือเพียงหลัก “ชั่วโมง” เท่านั้น
อนาคตระยะยาว และผลกระทบต่อประเทศไทย
วิกฤตเพดานหนี้สาธารณะของสหรัฐ มีทางออกที่เป็นไปได้ 2 แบบใหญ่ๆ (scenario)
- แก้ปัญหาไม่ทันเวลา – สหรัฐจะต้องตัดค่าใช้จ่ายภาครัฐ และผิดนัดชำระหนี้ ถือเป็นสถานการณ์ที่เลวร้ายที่สุด (worst case scenario)
- แก้ปัญหาทันเวลา – สหรัฐจะหายใจคล่องไปอีกประมาณ 1 ปี แต่วิกฤตเศรษฐกิจสหรัฐ และปัญหาเรื่องหนี้สาธารณะของรัฐบาล ก็ยังไม่มีแนวโน้มว่าจะแก้ไขในทิศทางที่ดีขึ้น อย่างมากแค่ทรงตัวเท่านั้น
ในระยะสั้นถ้าหากสหรัฐแก้ปัญหาเพดานหนี้ไม่ทันเวลา นอกจากประชาชนอเมริกันจะได้รับผลกระทบโดยตรงแล้ว ความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจสหรัฐจะลดลงด้วย และจะส่งผลกระทบต่อเศรษฐกิจโลก นักลงทุนฝั่งยุโรปและสหรัฐน่าจะย้ายฐานลงทุนระยะสั้นมายังเอเชียมากขึ้น การถือดอลลาร์จะลดลง และนักลงทุนยิ่งหันมาลงทุนในทองและโภคภัณฑ์อื่นๆ มากขึ้น
ส่วนในระยะยาว ปัญหาเศรษฐกิจของสหรัฐจะยังคงอยู่ต่อไปเช่นเดิม และอาจทำให้เจ้าโลกอย่างสหรัฐเสื่อมอิทธิพลลงเรื่อยๆ ถ้ายังไม่สามารถแก้ไขได้
ข้อมูลบางส่วนจาก San Francisco Chronicle
ข้อมูลเพิ่มเติมจาก 2011 U.S. debt ceiling crisis
ความคืบหน้าสถานการณ์: โอบามายอมถอย สองพรรคเจรจาได้
ปรับปรุงข้อมูลล่าสุด 9.00 น ของวันที่ 1 สิงหาคม ตามเวลาประเทศไทย
ล่าสุดประธานาธิบดีโอบามา ออกมาเปิดเผยว่าตัวแทนของพรรคการเมืองทั้งสองสามารถเจรจาหาจุดร่วม แก้วิกฤตเพดานหนี้สาธารณะได้แล้ว
บทสรุปของการเจรจาจะยอมใช้แนวทางของพรรครีพับลิกันเป็นหลัก แต่ก็มีบางส่วนของพรรคเดโมแครตด้วย นั่นคือ
- ลดการขาดดุลงบประมาณลง 2.4 ล้านล้านดอลลาร์ โดยแบ่งเป็น
- แผนลดค่าใช้จ่ายภาครัฐระยะยาว 900,000 ล้านดอลลาร์สหรัฐ ตลอด 10 ปีข้างหน้า
- หารายได้ที่ขาดอยู่อีก 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ จากการปรับวิธีเก็บภาษี และปรับค่าใช้จ่ายด้านสวัสดิการ
- เพิ่มเพดานหนี้สาธารณะอีก 2.4 ล้านล้านดอลลาร์ โดยจะทยอยขึ้นทีละขั้น แบ่งเป็น 3 ขั้น ไปจนถึงปี 2012
ตัวแทนของพรรครีพับลิกันแถลงว่า ไม่ใช่วิธีที่ดีที่สุดในมุมมองของพรรค แต่ก็ช่วยไม่ให้สหรัฐต้องผิดนัดชำระหนี้ได้
ข้อมูลจาก Wall Street Journal
แผนภาพแสดงค่าใช้จ่ายของรัฐบาลสหรัฐ (จาก Wall Street Journal)
เจ้าหนี้ของพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐ จีนเป็นเจ้าหนี้รายใหญ่ และมีไทยด้วย (จาก Wall Street Journal)