คำอธิบายทางเศรษฐศาสตร์สถาบัน: ทางเลือกรัฐบาลประเทศกำลังพัฒนาต่อการปรับค่าจ้างขั้นต่ำ
โดย แบ๊งค์ งามอรุณโชติ, นักวิจัย
ศูนย์นวัตกรรมนโยบาย (Policy innovation center)
มหาวิทยาลัยเทคโนโลยีพระจอมเกล้า (ธนบุรี)
เวลากล่าวถึงเรื่องการปรับขึ้นค่าจ้างขั้นต่ำ ตัวละครหลักที่มักจะถูกหยิบยกขึ้นมาเน้นในการวิเคราะห์มักอยู่ที่แรงงานในฐานะผู้ที่ได้ประโยชน์ และผู้ประกอบการในฐานะผู้ที่เสียประโยชน์จากนโยบายดังกล่าว ทว่า อันที่จริงแล้ว “รัฐบาล” ในฐานะผู้ที่มีอำนาจในการผลักดันนโยบายเป็นหน่วยวิเคราะห์ที่น่าสนใจอย่างยิ่งว่า อะไรทำให้การทำนโยบายเรื่องค่าจ้างแรรงงานขั้นต่ำของประเทศต่างๆ มีความแตกต่างกัน
หนึ่งในหลายๆ ทฤษฎีซึ่งใช้อธิบายบทบาทของรัฐบาลในการปรับตัวของค่าจ้างขั้นต่ำได้แก่แนวคิดที่เรียกว่าเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่ (New institutional economics) ซึ่งจะเป็นแนวคิดทฤษฎีหลักซึ่งใช้ในการวิเคราะห์ของงานชิ้นนี้ และมีเอกสารอ้างอิงสำหรับแบบจำลองที่สำคัญคือ the political economy of corporate governance ของ Pagano and Volpin (2001) โดยผู้เขียนได้นำเอาแบบจำลองนี้มาปรับเล็กน้อยให้สามารถใช้ได้กับบริบทของกรณีค่าจ้างแรงงานขั้นต่ำ และยังได้ตัดเอาส่วนที่เป็นคณิตศาสตร์เข้มข้นของงานวิชาการชิ้นนี้ออกไปเพื่อให้ง่ายแก่การทำความเข้าใจ
ก่อนที่จะเข้าสู่เนื้อหาอยากเกริ่นถึง “เศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่”(New Institutional Economics) เสียเล็กน้อยว่า เศรษฐาสตร์สถาบันหมายถึง การวิเคราะห์ทางเศรษฐศาสตร์ที่ให้ความสำคัญกับสถาบันทางสังคมในความหมายอย่างกว้าง อาทิ ตลาด กฎหมาย กติกาของการอยู่ร่วมกัน วัฒนธรรม ฯลฯ ซึ่งกะเกณฑ์พฤติกรรมการตัดสินใจ รวมถึงเป้าหมายของผู้ที่เกี่ยวข้องในการวิเคราะห์ ว่าส่งผลอย่างไรต่อการตัดสินใจของบุคคลหรือองค์กรที่กำลังศึกษาอยู่ โดยอาศัยหลักทฤษฎีและวิธีวิทยาแบบเศรษฐศาสตร์กระแสหลัก อาทิ การมองปัจเจกบุคคลหรือสถาบันว่ามีการตัดสินใจอย่างเป็นกลไก (Instrumental decision making) หรือการใช้พีชคณิตเป็นเครื่องมือสำคัญในการศึกษาพฤติกรรมเชิงเศรษฐกิจที่เกิดขึ้น. กล่าวโดยสรุปเศรษฐศาสตร์สถาบันใหม่คือการใช้เศรษฐศาสตร์กระแสหลักเข้ามาศึกษาพฤติกรรมของหน่วยเศรษฐกิจ โดยให้ความสำคัญกับสถาบันหรือชุดกติกาทางสังคม (Rule of game) ที่เปลี่ยนแปลงไปนั่นเอง
ใครบ้างที่เกี่ยวข้องกับค่าจ้างแรงงาน (ตามแบบจำลองอย่างง่าย)
ขั้นแรกเราจะเริ่มจากการระบุกลุ่มบุคคลที่สำคัญ (Party) ซึ่งเกี่ยวกันกับเรื่องนโยบายค่าจ้างแรงงานขั้นต่ำ โดยแบ่งได้เป็น 4 กลุ่มด้วยกันคือ นักการเมือง (Politician), นายทุน (Entrepreneur), นักลงทุน (Investor) และ แรงงาน (Labor) ซึ่งแต่ละกลุ่มมีเป้าหมายและข้อต่อรองเป็นของตัวเอง
นักการเมืองมีทางเลือกที่จะทำได้หลักๆคือ หาผลตอบแทนสูงสุดให้แก่ตนเอง (ในแบบจำลองคือ vote + bribe) และมีเครื่องมือคือ การทำนโยบายที่ส่งผลอย่างมากต่อการคุ้มครองสิทธิประโยชน์ให้แก่กลุ่มต่างๆในสังคมภายใต้ข้อจำกัดทางการคลัง (Budgetary limitation) เช่นการออกมาตรการคุ้มครองเงินลงทุนให้แก่ผู้ลงทุน (ซึ่งจะทำให้นายทุนในแง่มุมที่ว่า เป็นทั้งเจ้าของและผู้บริหารกิจการเสียประโยชน์), หรือออกกฎหมายค่าจ้างขั้นต่ำที่สูง ซึ่งส่งผลให้แรงงานได้ประโยชน์แต่ นายทุนและนักลงทุนอาจเสียประโยชน์ เป็นต้น
นักลงทุนกับนายทุนนี้ เป็นสองกลุ่มที่อาจก่อความสับสนได้ค่อนข้างมาก สองกลุ่มนี้แม้จะมีส่วนที่ร่วมปันกำไรจากบริษัทเช่นเดียวกันแต่มิใช่คนกลุ่มเดียวกัน เพราะ “นายทุน” ในความหมายของแบบจำลองนี้หมายถึง “เจ้าของกิจการ ซึ่งเป็นผู้บริหารบริษัทด้วย” (กล่าวในภาษาทางเศรษฐศาสตร์คือ กรณีที่ Principle และ agent คือคนๆเดียวกันนั่นเอง) ในขณะที่ “นักลงทุน” คือคนที่ไปลงทุนในบริษัทผ่านช่องทางต่างๆ โดยอาจจะอยู่ในรูปของคนที่ซื้อส่วนทุนของบริษัทแต่ไม่ได้บริหาร หรือคนที่ลงทุนกับตราสารหนี้ของบริษัท หรือลงทุนกับสินค้าและบริการของบริษัทก็ได้ ซึ่งนักลงทุนมักต้องการ การคุ้มครองจากสถาบันทางการเมืองในรูปแบบต่างๆ เพื่อให้มั่นใจว่าตนเองจะได้รับความเป็นธรรมจากการลงทุนกับนายทุนเช่น นักลงทุนต้องการกฎหมายที่ปกป้องการลงทุนของตนเองจากการฉ้อโกงของนายทุน เป็นต้น
นักลงทุนต้องการความคุ้มครองเงินลงทุนจากนายทุน (Investor protection) ในทำนองเดียวกัน แรงงานก็ต้องการการคุ้มครองประโยชน์แรงงาน (Labor protection) ด้วย อาทิ การมีกฎหมายสนับสนุนการเกิดขึ้นของสหภาพแรงงาน หรือการทำนโยบายค่าจ้างขั้นต่ำ เป็นต้น โดยทั้งกลุ่มนักลงทุนและแรงงานต่างมีคะแนนเสียง (Vote) เป็นตัวต่อรองกับนายทุน ซึ่งในที่นี้ต้องทำความเข้าใจว่า คนๆหนึ่งสามารถดำรงสถานะได้มากกว่า 1 สถานะในเวลาเดียวกัน อาทิ แรงงานบางคนที่สะสมรายได้มากกระทั่งไปซื้อหุ้นในตลาดหลักทรัพย์ได้ แรงงานคนดังกล่าวก็มีสถานะเป็นทั้งแรงงานอยู่ แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นนักลงทุนด้วย โดยจะพบได้มากสำหรับสังคมแบบประเทศพัฒนาแล้ว (Developed countries) เป็นต้น
การตัดสินใจเชิงกลยุทธ์ของแต่ละฝ่าย
ดังที่ได้เรียนไปตั้งแต่ต้นว่า งานชิ้นนี้จะให้น้ำหนักกับการวิเคราะห์ตัวบทบาทของนักการเมือง ดังนั้นเราจะเริ่มจากการสืบสาวว่า นักการเมืองมีแนวโน้มจะตัดสินใจเชิงกลยุทธ์อย่างไรภายใต้ภาวะที่นายทุน, ผู้ลงทุน และ แรงงานมีการขัดกันของผลประโยชน์ และในขณะเดียวกันแต่ละฝ่ายก็ส่งผลต่อผลตอบแทนที่รัฐบาลต้องการด้วย คือคะแนนเสียงและรายได้ผ่านเงินสินบนหรือการล๊อบบี้
ในกรณีนี้ นักการเมืองจะได้รับสินบนแน่ๆจากฝ่ายนายทุน เพราะผลประโยชน์ในเรื่องสินบนนั้นไม่สามารถทดแทนได้ด้วยกลุ่มอื่นๆ (นักลงทุนและแรงงานไม่สามารถให้สินบนแก่นักการเมืองได้) ดังนั้นการรักษาประโยชน์นายทุนจึงสำคัญ, กลับกันแม้ผู้ลงทุนกับแรงงานจะไม่มีเงินสินบนในการแลกเปลี่ยน ทว่าแรงต่อรองทางการเมืองของสองกลุ่มนี้ได้แก่คะแนนเสียง ดังนั้น, ความสัมพันธ์หลักระหว่างนักการเมือง, กลุ่มผู้ลงทุน กับแรงงานจึงขึ้นกับความสัมพันธ์ผ่านการเลือกตั้ง หรือการกดดันเพื่อแสดงให้เห็นถึงคะแนนนิยมทางการเมืองต่อตัวนักการเมือง (Popularity vote pressure) นั่นเอง
ผลกระทบจากทางเลือกต่างๆ ที่พรรคการเมืองจะทำได้ เช่นจะสร้างมาตรการ-นโยบายมาปกป้องนักลงทุน หรือแรงงานดี? นั้นขึ้นอยู่กับว่าการถือครองหุ้น-ทุนของระบบเศรษฐกิจ (Capital share) ของสังคมมันถูกกระจายตัวไปมากแค่ไหนในสังคมที่เราสนใจ หากเป็นสังคมที่ส่วนทุน หรือภาวะความเป็นนักลงทุนมันกระจายตัวไปอย่างมาก คือ แรงงานก็ดำรงสภาวะความเป็นนักลงทุนด้วยในตัวเอง (เอาเงินออมไปจับจ่ายลงทุนด้วยส่วนหนึ่งนอกจากกิน นอกจากใช้กิน) นักการเมืองก็มีแนวโน้มที่จะเลือกเอาใจกลุ่มนักลงทุนด้วยการ “ลด” ความช่วยเหลือด้านต่างๆสำหรับค่าจ้างแรงงาน แล้ว “เพิ่ม” ความช่วยเหลือไปที่การตั้งสถาบันคุ้มครองนักลงทุนบางอย่างขึ้นมาแทน เช่น ออกกฎหมายบางอย่างมากำกับนายทุน (Entrepreneur) อีกที
การตัดสินใจช่วยเหลือนักลงทุนแล้วเลือกที่จะลดความสำคัญที่จะช่วยเหลือแรงงานโดยตรงนี้ แม้ทำให้แรงงานได้รับผลกระทบแง่ลบ แต่ในขณะเดียวกันเนื่องจากแรงงานก็ถือครองทุนบางส่วนอยู่ด้วยก็ทำให้แรงงานได้รับผลบวกจากนโยบายเช่นเดียวกัน โดยสุทธิแล้วแรงงานจึงไม่โวย (Voices) รัฐบาลมากนักหากดำเนินนโยบายดังกล่าว และคะแนนเสียงสนับสนุนในตัวรัฐบาลเองก็ไม่น่าจะลดลงมาก หรืออาจจะเพิ่มขึ้นได้ด้วยซ้ำหากแรงงานในประเทศโดยส่วนใหญ่ถือครองส่วนทุนทุกคน
กลับกันหากเป็นสังคมที่แรงงานไมมีส่วนร่วมลงทุนเลย, เช่นประเทศกำลังพัฒนาทั้งหลาย (ไทยด้วยเช่นกัน) ค่าจ้างกลายมาเป็นปัจจัยสำคัญที่กระทบกับคะแนนเสียงโดยตรง ดังนั้น โดยส่วนใหญ่นักการเมืองหรือสถาบันทางการเมืองในประเทศกำลังพัฒนาจึงประสบความยากลำบากในการตัดสินใจ เพราะ ต้องแลกได้แลกเสียระหว่างคะแนนเสียงและ เงินสินบนหรือการสนับสนุนทางการเมืองรูปแบบต่างๆ ซึ่งวิธีการในแบบประเทศกำลังพัฒนาเข้ามาใช้จัดการกับความยากลำบากตรงนี้ก็คือ:
1. ทำนโยบายประชานิยม (Populism) เพื่อเอาคะแนนเสียงสูงสุดไว้ก่อน (vote maximization) ไปก่อนแล้วค่อยเอาอำนาจทางการเมืองไปกีดกัน ดึงเอาส่วนเกินทางเศรษฐกิจ หรือ กำไรเกินปรกติ (surplus) คืนจากระบบเศรษฐกิจผ่านช่องทางอื่นๆ เช่น สัมปทาน ฯลฯ เรียกว่า เพิ่มรายจ่ายให้กับฝ่ายทุนผ่านต้นทุนแรงงานที่สูงขึ้น แต่ก็เอาอำนาจทางการเมืองไปเพิ่มรายได้ให้ตนเองด้วย จึงไม่ต้องสนใจว่านายทุนจะให้การสนับสนุนสินบนหรือเงินทุนทางการเมืองหรือไม่ เพราะฐานเสียงสนับสนุนจากแรงงานซึ่งเป็นคนจำนวนมากของประเทศมีความมั่นคงดีแล้วก็สามารถอยู่ในตำแหน่งเพื่อแสวงหาส่วนเกินทางเศรษฐกิจผ่านสัมปทาน และ นโยบายต่างๆได้อย่างยืนยาว
2. เลือกเข้ากับฝ่ายทุน แล้วผลิตวาทกรรมบางอยางขึ้นมาสร้างความหวาดกลัวให้กับทางเลือกที่จะขยับค่าจ้างแรงงานขั้นต่ำ โดยการสนับสนุน(จงใจหรือไม่ก็ตาม)ของทฤษฎีเศรษฐศาสตร์เสรีนิยม เช่น ทำให้การว่างงานเพิ่ม, ทำให้ต้นทุนสินค้าและภาวะเงินเฟ้อสูงขึ้น ฯลฯ ซึ่งอันที่จริงผลการศึกษาเชิงประจักษ์ชี้ว่าการปรับตัวของค่าจ้างขั้นต่ำในระดับที่เหมาะสมหรือมีเงื่อนไขประกอบที่รัดกุมเพียงพอ อาจหลีกเลี่ยงผลกระทบแง่ลบทางเศรษฐกิจตามตำราเศรษฐศาสตร์เสรีนิยมได้พอสมควร
เงื่อนไขเพิ่มเติมที่ทำให้แบบจำลองข้างบนมีความสมจริง หรือมีพลังในการอธิบายสถานการณ์ของประเทศกำลังพัฒนาได้มากขึ้น จะต้องพิจารณาถึงสองปัจจัยต่อไปนี้ได้แก่ (1) กลไกราชการเข้มแข็ง* และ (2) สัดส่วนนักธุรกิจ (นายทุน) ที่เข้ามาเล่นการเมืองโดยตรง
ในส่วนของกลไกราชการเข้มแข็งนั้น ยิ่งเข้มแข็งมากโอกาสที่นักการเมืองหรือพรรคการเมืองจะเลือก “ใช้วาทกรรม” เป็นเครื่องมือจะมีมากขึ้น เพราะการเลือกใช้ “นโยบายประชานิยม” นักการเมืองหรือพรรคการเมืองจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องใช้อำนาจราชการอย่างคล่องตัว ในการสร้างส่วนเกินทางเศรษฐกิจใหม่ๆ และ แย่งชิงส่วนเกินทางเศรษฐกิจจากนายทุนรายอื่น เพื่อชดเชยการหดหายไปของเงินสินบนหรือแรงสนับสนุนทางการเมืองจากภายนอก (Bribe) ซึ่งกลยุทธ์นี้จะทำได้ยากขึ้นหากภาคราชการเข้มแข็งและสามารถอึดทน-ต้านทานการแทรกแซงจากฝ่ายการเมืองได้ในระยะยาว
ในส่วนของการเข้ามาเล่นการเมืองโดยตรงของนักธุรกิจนั้น หากยิ่งมีมาก โอกาสที่จะทำนโยบายประชานิยม (ในที่นี้คือการขึ้นค่าจ้างแรงงานขึ้นต่ำสูงๆ) ก็ยิ่งสูงขึ้น เพราะนักการเมืองที่เป็นนักธุรกิจ (Political entrepreneur) มักไม่ได้กำไรหลักมาจากการผลิต (ซึ่งมีต้นทุนแรงงานสูง) กำไรที่นายทุนการเมืองได้คือกำไรจากการผูกขาด มันไม่ได้สัมพันธ์กับกำไรจากการผลิตโดยตรง. ตรงนี้เองที่ทำให้กลุ่มทุนทยึดกุมอำนาจรัฐได้ ให้ความสนใจกับความนิยมทางการเมืองมากกว่ากังวนเรื่องค่าจ้าง. แต่เงื่อนไขสำคัญคือกลุ่มทุนที่ว่าต้องแข็งพอจะระดมทรัพยากรกันเองได้มากจนกระทั่งไม่ต้องพึ่งพิง Bribe จากทุนภายนอก ในรูปเงินสนับสนุนทางการเมือง
ผลลัพธ์ที่น่าจะเป็นภายใต้โครงสร้างทางการเมืองแบบประเทศกำลังพัฒนา: ประเทศไทย
จากการประเมินโดย Mushtag H. Khan (1998) เมืองไทยมีสัดส่วนนักธุรกิจการเมืองในเกณฑ์สูงมาก เมื่อเทียบกับมาตรฐานกลุ่มประเทศกำลังพัฒนา และเอเชียตะวันออกเฉียงใต้, ดังนั้น มีโอกาสสูงทีเดียวที่พรรคการเมืองหรือนักการเมืองไทยจะเลือกใช้กลยุทธ์ที่ 1 คือการเลือกใช้นโยบายแบบประชานิยมเพื่อแสวงหาคะแนนเสียงสูงสุดจากประชาชน (แรงงานและนักลงทุน) แล้วจึงนำอำนาจที่ได้มาดึงส่วนเกินหรือโยกย้ายทรัพยากรให้เป็นประโยชน์แก่กลุ่มทุนของตนในภายหลัง โดยไม่ต้องสนใจกลุ่มทุนอื่นๆที่เกิดความขัดแย้งกันอย่างรุนแรง
ทว่ารัฐบาลในช่วงก่อนปี ค.ศ. 1997 ก็มิได้ดำเนินนโยบายสนับสนุนคุ้มครองสถาบันแรงงานอย่างแข็งขัน โดยมีคำอธิบายหลักอยู่ที่โครงสร้างระบบอุปถัมภ์ (Patron-client network) ของไทยในช่วงก่อน 1997 กล่าวคือ รัฐบาลในช่วงนั้นยังคงอาศัยกลไกราชการในการขับเคลื่อนงานทางการเมืองอยู่มาก ทำให้รัฐบาลมีพลังต่อรองกับระบบราชการน้อย ดังนั้น แม้ว่าจะมีนักการเมืองจำนวนมากเป็นนักธุรกิจ ทว่าก็ไม่อาจที่จะเลือกดำเนินนโยบายประชานิยม – สนับสนุนสถาบันแรงงานได้อย่างเต็มที่
พลังของระบบราชการได้มาอ่อนลงโดยเปรียบเทียบกับฝ่ายการเมืองก็เมื่อช่วงหลัง พ.ศ. 2001 เป็นต้นมา, และกลับมาเข็มแข็งขึ้นเมื่อราว ค.ศ. 2006 ในช่วงหลังการรัฐประหาร, ปัจจุบันภายใต้การนำของพรรคการเมืองซึ่งเคยมีอิทธิพลเหนือระบบราชการอย่างมาก จนทำให้หลายฝ่ายคาดการณ์กันว่าส่วนราชการจะอ่อนกำลังลงอีกครั้ง. ภาวะที่พลังราชการและฝ่ายการเมืองยังไม่มีผ่ายใดได้รับชัยชนะโดยเด็ดขาดนี้ ทำให้การทำนโยบายส่งเสริมคุ้มครองแรงงานอย่างเต็มที่ ผ่านนโยบายประชานิยมนั้นมีความไม่แน่นอนตามไปด้วย
หากแบบจำลองของ Pagano and Volpin (2001) และ Kahn (1998) เป็นจริง และหากพลังของระบบราชการโดยเปรียบเทียบกับฝ่ายการเมืองอ่อนกำลังลงตามที่คาดการณ์ไว้ ผลกระทบที่น่าจะเกิดขึ้นหลังจากนี้ก็คือ ผลประโยชน์ของนายทุน (กลุ่มที่เข้าไม่ถึงอำนาจรัฐ) ก็จะถูกริดรอนลงอย่างมาก ในขณะที่ผลประโยชน์ของกลุ่มแรงงานทั้งปกขาวและปกฟ้าจำนวนมากก็จะถูกให้ความสำคัญในระดับสูง และในขณะเดียวกันส่วนเกินทางเศรษฐกิจหรือกำไรเกินปรกติที่เกิดจากการใช้อำนาจรัฐเข้าไปโยกย้าย จัดสร้าง (Economic rent) ซึ่งจะตกอยู่กับกลุ่มทุนที่เข้าถึงอำนาจรัฐอย่างเฉพาะเจาะจงก็จะเพิ่มสูงขึ้นด้วยเช่นเดียวกัน
ทั้งหมดที่ได้ไล่เรียงชี้แจงมานี้เป็นเพียงส่วนหนึ่งของความพยายามใช้ทฤษฎีด้านเศรษฐศาสตร์สถาบันเข้ามาจับเพื่ออธิบายถึงบทบาทของรัฐบาลนการทำนโยบายสาธารณะ โดยได้ยกเอาแบบจำลองอย่างง่าย และเรื่องราวที่กำลังเป็นที่สนใจอยู่ในขณะนี้มาผนวกเข้าด้วยกัน โดยผู้เขียนหวังว่าจะได้มีผู้สนใจ นำแนวคิดทฤษฎีแบบเศรษฐศาสตร์สถาบันนี้ไปใช้เพื่อการศึกษาปรากฏการณ์ทางการเมืองอย่างกว้างขวางในประเด็นอื่น หรือลึกซึ่งมากขึ้นในประเด็นการปรับค่าจ้างต่อไป
*หมายเหตุ: การกล่าวว่ากลไกข้าราชการเข้มแข็งนั้น ไม่ได้มีนัยความว่า เข้มแข็งสมบูรณ์ (Absolute strength) หากหมายถึงการเข้มแข็งโดยเปรียบเทียบกับฝ่ายการเมือง (Relatively strength) เช่นพรรคการเมือง A เข้าสู่อำนาจระบบราชการอาจดูเข้มแข็งมาก แต่หากเปลี่ยนรัฐบาลทันทีเป็นพรรคการเมือง B ระบบราชการอาจกลายเป็นระบบที่อ่อนลงก็เป็นได้ ขึ้นอยู่กับความสัมพันธ์ของพลังอำนาจในการตอบโต้ต่อรองซึ่งกันและกัน
เอกสารอ้างอิง
Marco Pagano and Paolo Volpin. The political economy of corporate governance. 2001.
Mushtaq H. Khan. Patron-client networks and the economic effects of corruption in Asia. European Journal of Development Research. June 1998.